С одной стороны, отдельные законы проще провести через Федеральное Собрание, чем многостатейный кодекс, а с другой – лучше эти законы вначале апробировать в правоприменительной практике, выявить возможные проблемы правого регулирования, устранить неизбежные в результате форсированной подготовки законов правовые коллизии, прежде чем осуществлять трудоемкий процесс их кодификации.
| Материальные законы (то есть содержащие собственно пенсионные нормы) | Организационно – статусные законы | Финансовые законы |
| «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» | «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» | Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации (Глава 24«Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование») |
| «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» | «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» | «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации» (на соответствующий год) |
| «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно – исполнительной системы, и их семей» (новая редакция) | «Об индивидуальном(персонифицированном) учете в системе обязатель- ного пенсионного страхо- вания» (новая редакция) | «О федеральном бюджете» (на соответствующий год) |
| «О дополнительном материальном обеспечении за особые заслуги перед Российской Федерацией» | «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» | «Об инвестировании средств для финансирования накопительных пенсий лицам, застрахованным в Пенсионном фонде Российской Федерации» |
| «О негосударственных пенсионных фондах» (новая редакция) |
ГЛАВА 2. Управленческое, экономическое и финансовое
Главной целью современного этапа пенсионной реформы в России следует признать укрепление страховых принципов в системе обязательного пенсионного обеспечения. Наиболее полно это проявляется в базовом требовании к системе пенсионного страхования – обеспечении тождества государственных пенсионных обязательств накопленным пенсионным правам застрахованных лиц.
На реализацию этого требования должен быть направлен, во – первых индивидуальный (персонифицированный) учет уплаченных страховых взносов, которые отражаются на лицевом счете каждого застрахованного лица. Во – вторых, для решения этой задачи необходимо скорректировать формулу исчисления размера трудовой (главным образом, страховой части) пенсии для учета фактического поступления обязательных отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации и снятия всех ограничений на размер трудовой (в первую очередь страховой части) пенсии путем применения «расчетного пенсионного капитала».
В составе перераспределения для целей пенсионной реформы, по нашему мнению, следует различать «страховое» и «нестраховое» перераспределение.
К первому – страховому – типу перераспределения следует относить все виды пенсионных выплат, связанные с наступлением страховых случаев, в рамках страховых рисков, установленных пенсионным законодательством, до наступления общеустановленных условий выполнения государственных пенсионных обязательств (инвалидность, потеря кормильца и т.п.).
Ко второму – нестраховому – типу перераспределения следует относить те виды пенсионных выплат, которые непосредственно не связаны с установленными законодательством страховыми рисками. Среди последних основное место занимают многочисленные надбавки и повышения к пенсии отдельным категориям пенсионеров, никаким образом не увязанные с продолжительностью трудового стажа и суммой накопленных обязательных страховых отчислений.
Система обязательного пенсионного страхования тем и отличается от индивидуального (включая и пенсионное) страхования, что предусматривает перераспределение накопленных пенсионных обязательств государства от одних категорий застрахованных граждан другим. Учитывая высказанное положение, представляется целесообразным законодательно установить предельный уровень перераспределения как текущих, так и долгосрочных государственных пенсионных обязательств исходя из максимально допустимого уровня ограничения (секвестирования) накопленных пенсионных прав строго определенных категорий застрахованных. В число последних чаще всего попадают получатели максимальных (легальных) доходов и группы застрахованных, размеры пенсии которых превышают прожиточный минимум.
Законодательное установление предельного уровня перераспределения позволит предотвратить чрезмерное сокращение экономических ресурсов пенсионной системы, напрвляемых на финансирование накопленных пенсионных прав застрахованного, и экономически необоснованное увеличение пенсионных прав отдельных – льготных категорий пенсионеров.
В результате этого будет существенно укреплена стабильность и сбалансированность пенсионного бюджета и улучшена его регулируемость в соответствии с долгосрочными актуарными расчетами и прогнозами.
Однако результаты актуарных расчетов показывают, что единовременный или краткосрочный переход к новой бюджетной политике невозможен по причине сохранения огромного объема накопленных за социалистический период и существенно приумноженных за переходный период рыночных реформ.
Учитывая сказанное, необходим постепенный переход к новой бюджетной политике путем последовательного сокращения нестраховых пенсионных обязательств пенсионной системы перед застрахованными. По нашим расчетам, такой переходный период займет 10 – 12 лет.
За последние десять лет в российской пенсионной системе произошел ряд существенных изменений, связанных с введением в действие принципов пенсионного страхования. Осуществляемые преобразования подготовили необходимые предпосылки для дальнейших реформ, однако из –за влияния внешних факторов их позитивное воздействие на состояние бюджетной системы Фонда и уровень жизни пенсионеров существенно снизились.
Пенсионный реформа должна обеспечить корректировку сложившихся условий и норм предоставления пенсий для поддержания долгосрочной стабильности пенсионной системы и повышения уровня жизни пенсионеров, а также возможность совершенствования бюджетной политики через переход к определению всех бюджетных параметров исходя из пенсионных обязательств.
В процессе поиска оптимального пути реформирования пенсионной системы были рассмотрены все три возможных пути дальнейшего развития:
· совершенствование распределительной системы;
· переход к накопительной системе;
· формирование комбинированной схемы.
Существует несколько типовых способов решения проблемы при сохранении распределительной системы:
1. увеличение ставок отчислений;
2. увеличение базы начисления;
3. повышение пенсионного возраста;
4. ограничение пенсионных обязательств.
Попытка сбалансировать систему без повышения ставок отчислений на пенсионное страхование заранее обречена на провал. Сохранение нагрузки по взносам на постоянном уровне при прогнозируемых негативных изменениях демографической ситуации (по прогнозам, соотношение численности работающих и получателей трудовых пенсий, составляющее в настоящее время 1,4, после 2013 года начнет снижаться и к 2034 году может уменьшится до 1)приведет к падению коэффициента замещения к концу прогнозного периода до 19 %.
С другой стороны, поддержание платежеспособности распределительной системы и уровня жизни получателей трудовых пенсий на прежнем уровне повлечет за собой рост налоговой нагрузки на плательщиков: согласно расчетам, к 2050 году ставка взносов должна будет увеличиться до 45 – 50 % фонда оплаты труда.
| 2005 | 2010 | 2020 | 2030 | 2040 | 2050 | |
| Крэффициент замещения для трудовой пенсии, обеспечиваемый При тарифе 28 % | 34, 68 | 33, 22 | 29, 41 | 26, 72 | 22, 97 | 19, 56 |
Реализация второго направления – увеличение базы начисления взносов – достигается двумя способами:
1) введением фиксированного платежа для самозанятых категорий населения; 2) отмена регрессии.
В первом случае величина фиксированного платежа должна исчисляться из необходимости уплаты взносов, адекватных тем, которые уплачивает наемный работник для получения минимального, среднего или максимального размера пенсии при условии выработки полного стажа. Реализация подобной меры позволит увеличить объем доходов ПФР на 6 – 8 % в зависимости от величины фиксированного платежа.
В свою очередь, отмена регрессии приведет к тому, что не облагаемая в настоящее время единым социальным налогом часть фонда оплаты труда войдет в состав базы начисления, что позволит увеличить объем доходов Фонда на 5,8%.
Меры по сокращению обязательств ПФР могут включать в себя, например:
· снижение объемов расходов ПФР за счет перевода пенсий по Спискам № 1 и № 2, а также в связи с работой на Крайнем Севере до достижения пенсионного возраста в профессиональные пенсионные системы;
· фиксацию надбавок и повышений на уровне 2001 года;