Неприемлемое с точки зрения общества распределение доходов также представляет собой своеобразное несовершенство рынка. Для преодоления такого несовершенства могут использоваться перераспределительные функции государственных предприятий. Однако именно эти функции рассматриваются их критиками как еще большее зло.
Британский экономист С. Литтлчайлд, возглавляющий ныне Управление регулирования электроэнергетики, утверждал, что основная цель национализации не в повышении эффективности, а в перераспределении дохода. Американский экономист Л. Де Алесси называет государственные предприятия политическими, имея в виду, что они либо прямо возникают, либо в дальнейшем используются для реализации политических целей (целей перераспределения доходов и богатства).
На практике это чаще всего означает занижение цен государственных предприятий, а значит, субсидирование либо их завышение, следовательно, экспроприацию прибылей.
Возражения против заниженных цен государственных предприятий обычно обосновываются утверждением, что потребитель должен нести фактические издержки потребляемого блага, иначе де деформируется действие рыночного механизма. (Под схожим предлогом в ЕС практикуется ограничение государственных субсидий и частным предприятиям.) На этом же основании признается порочным и перекрестное субсидирование, т.е. занижение цен на одном рынке за счет их завышения на другом.
Однако в практике любой диверсифицированной частной компании, производящей несколько близких и даже разнородных товаров, не редкость занижение цен на один товар при завышении цены другого. Это может быть вызвано различной остротой конкуренции на соответствующих рынках, сознательной маркетинговой политикой по продвижению продукта на рынок и т.п. Другое дело, что в отличие от государственных предприятий устойчивое перекрестное субсидирование в частных компаниях представляет собой все же исключение, а не правило.
Важнейшей характеристикой ряда предоставляемых государством благ (услуги почты и телефонной связи, снабжение электроэнергией и т.п.) традиционно является их всеобщая и равная доступность. Под этим понимается их доступность всем без исключения лицам, независимо от их места жительства и достатка. Недаром во Франции их предпочитают называть "социальными услугами". В отсутствие перекрестного субсидирования часть граждан просто лишится возможности потреблять эти услуги.
Существуют аргументы и в пользу распределения доходов в форме завышения цен с направлением прибыли на известные общественные нужды.
Но все же почему надо создавать именно государственные предприятия, а не условия для выполнения вышеназванных функций частными предприятиями? Ведь если высок риск, можно разделять его (не путем участия в капитале) или в тех или иных формах страховать; если невелика доходность, можно повышать ее за счет предоставления субсидий; если высока монополизация, можно усиливать контроль над монополиями и/или поощрять конкуренцию; если складывающееся распределение доходов социально неприемлемо, можно корректировать его с помощью налогов и т.п.
Некоторые необходимые условия, из которых вытекает целесообразность в тех или иных случаях государственного предпринимательства, были сформулированы выше. Достаточным же условием для того, чтобы отдать предпочтение государственному предпринимательству, можно считать чрезмерно большой в отдельных случаях объем издержек государственного регулирования (трансакционных издержек регулирования). Они во многом зависят от полноты информации о предприятии (что отчасти определяется сферой деятельности, ибо одни более "прозрачны", чем другие) и того, кому оно принадлежит. Принято считать, что контроль над предприятием сопряжен с меньшими издержками получения информации, принятия и доведения решений. Кроме того, там и тогда, где и когда необходимо оперативное вмешательство, государственное предпринимательство предпочтительнее частного.
Выбор между полным (в форме национализации, муниципализации) или частичным огосударствлением (в форме регулирования) определяется (или, во всяком случае, в теории должен определяться) сравнительной эффективностью (соотношением общих издержек и выгод) этих альтернативных форм организации. Но не только.
"Предпочтение [созданию - B.C.] государственной корпорации перед другими стратегиями (такими как стимулирование или регулирование) для исправления ли "естественных" рыночных провалов или же достижения- иных общественно желательных целей, - писал американский исследователь французского государственного сектора X. Фейгенбаум, - представляет собой по сути политический выбор, поскольку различные решения сопряжены с различным распределением выгод"4.
Итак, дело не только в общем размере, но и в распределении выгод, сопряженных с той или иной формой организации предприятия. Если национализация нередко была ориентирована на повышение социального бремени государства, то приватизация направлена на его снижение.
Но это не единственная причина того, что последняя столь активно идет практически во всех странах мира. К настоящему времени сформировалась совокупность факторов,
обусловивших резкое сужение либо утрату экономических и социальных выгод от использования государственного предпринимательства и уменьшение самих возможностей его целесообразного использования.
Во-первых, во многих странах государственный сектор со временем потерял внутреннюю логику развития, стал слишком громоздким и диверсифицированным, а потому трудноуправляемым.
Во-вторых, преимущества государственного сектора оказались обесцененными в силу того, что последние несколько десятилетий прошли без серьезных политических и социальных потрясений (войн, катастроф и прочих катаклизмов мирового масштаба).
В-третьих, в этом же направлении действует повысившаяся за счет интернационализации возросшая эффективность рыночного регулирования.
В-четвертых, рост интернационализации и, в частности, создание крупных транснациональных компаний сделали если не невозможным, то затруднили успешное противостояние зарубежной конкуренции со стороны чисто национальных по капиталу (каковыми по определению являются государственные) компаний. Одним из следствий этого стал отказ правительств от попыток сохранить национальный контроль над стратегическими отраслями и предприятиями.
В-пятых, в силу повсеместного роста напряженности и дефицитности государственных финансов, правительствам стало недоставать средств, необходимых для развития государственных предприятий. Если в свое время именно государственная казна была крупнейшим источником инвестиционных средств, то теперь эта роль во многих странах перешла к национальным фондовым рынкам и международному рынку капитала. Но даже если бы у правительств и были средства, они не могли бы их использовать для поддержки государственных предприятий, ибо этому сейчас препятствуют международные организации (ЕС, ВТО и др.).
____________________
4 - Feigenbaum Н.В. The Politics of Public Enterprise. Oil and theFrench State. Princeton, 1985, p. xiv.
В-шестых, вследствие финансовых ограничений не только сузились возможности правительств по оказанию поддержки государственным предприятиям, но и возникла необходимость в изыскании дополнительных источников пополнения казны. Приватизация и стала таким источником.
В-седьмых, преимущества государственного предпринимательства в части его регулирования отчасти сходили на нет по мере совершенствования режима регулирования частного сектора.
В-восьмых, государственные предприятия во многих случаях оказались (или, во всяком случае, стали считаться) менее эффективными, чем частные.
4. Проблемы низкой эффективности.
С начала 80-х годов широко распространилось мнение, что государственные предприятия заведомо менее эффективны, чем частные. Это суждение опирается на многочисленные свидетельства низкой доходности (или прямой убыточности) и высоких издержек предприятий государственного сектора. Однако делать из этого вывод, что государственные предприятия, безусловно, во всех отношениях менее эффективны, чем частные, было бы опрометчиво.
Сравнение государственных и частных предприятий может быть корректным, если бы те и другие были нацелены на достижение одних и тех же финансовых и технико-экономических результатов. Но их цели часто противоположны.
Вне зависимости от того, по каким причинам возникали государственные предприятия, со временем они превращались в средство решения глобальных народнохозяйственных задач. Их принуждали содействовать решению конъюнктурных и структурных, макро- и микроэкономических задач государственного регулирования, осуществлению региональной политики и политики доходов, стимулированию научно-технического прогресса посредством внедрения новой техники, поддержанию "полной" занятости и т.п. Не было такого направления экономической политики, поддержки которого правительства не требовали бы от государственных предприятий. Само собой разумеется, что выполнение ими такого рода "общественных обязательств" не могло не сказываться на доходности, ибо было сопряжено с упущением выгоды и/или несением прямых убытков.