Большинство исторических примеров относится к "индустриальной" эпохе, однако и новейшая экономическая история знает примеры промышленной политики.
Яркими примерами являются государственная политика реструктуризации металлургии во Франции в 80-е годы, политика Индии в области развития сектора "оффшорного" программирования в 90-е годы, развитие индустрии информационных технологий в Ирландии.
Особняком в этом ряду стоит, безусловно, политика Китая, в которой причудливым образом объединены политика институциональных реформ, традиционных методов привлечения иностранных инвестиций, так и элементы промышленной политики[2].
Не делая никаких окончательных заключений, отметим, что политика, ориентированная на развитие экспорта, оказывалась успешной чаще, чем политика, направленная на развитие производства для внутренних нужд.
Безусловно, страна не всегда использует тот или иной тип стратегии в "чистом" виде, возможно сочетание стратегий. В любом случае исходной предпосылкой любой промышленной политики является выбор приоритетов. Формирование приоритетов возможно и "сверху", от государства и "снизу" - от бизнеса. Практика показывает, что формирование приоритетов снизу по конкретным областям более эффективно. Чем выше степень конкретизации приоритетов, тем проще предложить инструменты для его реализации и оценить эффекты. В вырожденном случае промышленная политика может быть направлена на решение проблем даже не отрасли, а отдельной фирмы. Однако масштабная промышленная политика, как правило, основана на "встречном" движении, диалоге бизнеса и власти (Япония, Корея). Институты правового регулирования промышленной политики подразделяются на три категории. Первую составляют те институты, действиями которых производится разработка форм и правовое регулирование промышленной политики. Состав институтов этого рода в различных странах постоянен, хотя роль и значение каждого из них различаются. Парламент как орган законодательной власти далеко не всегда утверждает государственную промышленную политику, придавая ей тем самым определенный юридический статус. Например, в США Сенат лишь заслушивает ежегодный доклад по этому предмету, который готовится и представляется Департаментом обороны в качестве своего предусмотренного законом ежегодного доклада Сенату. В России промышленная политика в качестве элемента, составляющего направления внешней и внутренней политики, может в своей основной части согласно ст.80, п.3 Конституции[3] Российской Федерации основополагаться главой государства, для которого определять основные направления внутренней и внешней политики составляет конституционную обязанность.
По поводу промышленной политики в последнее время ведется немало дискуссий, и в концептуальном плане определилось несколько направлений. Главное среди них, как уже отмечалось, связано с развитием инновационной экономики (основанной на энерго- и материалосберегающих технологиях с использованием информационных и сетевых ресурсов), с подъемом обрабатывающей промышленности. Суть ее изложена в правительственной среднесрочной программе социально-экономического развития[4].
В качестве второго направления можно выделить программу Торгово-промышленной палаты РФ. В ней промышленная политика рассматривается ”как система мер, направленных на развитие национальной экономики с использованием новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг”. Ее авторы остаются в рамках либеральной концепции рынка, в которой главная роль отводится частному сектору и предпринимательской деятельности. Но при этом предлагается принять программу государственных регулирующих мер в сфере промышленной политики, направленных в том числе на увеличение налогообложения естественных монополий, создание специального ссудного фонда для инновационной деятельности, сокращению вывоза отечественного капитала и т.д. Программа ТПП ориентируется прежде всего на интересы бизнеса: в ней не упоминается о необходимости обеспечить эффективное использование и расширенное воспроизводство рабочей силы, накопление человеческого капитала.
В научно-профессиональном сообществе сформировалось представление по поводу системы приоритетов государственной промышленной политики. Немало тех, кто убежден, что она должна отличаться от приоритетов компаний и инвестиционных банков, для которых максимизация прибыли является, по сути, основной задачей. Роль государства не следует сводить лишь к предоставлению кредитов для реализации перспективных проектов: расширение его участия в развитии всех отраслей народного хозяйства должно включать и меры по формированию, воспитанию нового поколения промышленных рабочих и специалистов с опережающим уровнем знаний.
Сторонники ”территориального” подхода к промышленной политике считают, что в ближайшее время необходимо сосредоточить усилия на преодолении неравномерности в промышленном развитии регионов, вовлечении в промышленное развитие всех субъектов Федерации, объединенных в макрорегионы единого экономического пространства. Речь идет о формировании ”замкнутых” технологических производств, не зависящих от иностранных конкурентов и ориентированных на внутренний рынок. Активную конкуренцию, по их мнению, надо поддерживать в пределах рынка собственной страны.
Есть и совсем нетривиальные предложения. Так, В. Мау считает, что на современном этапе в ”условиях экономической неопределенности следует отказаться от промышленной политики в традиционном смысле этого слова. Назначение победителей в рыночной экономике принципиально невозможно”[5]. Приоритетом государства, по его мнению, должны стать вложения в человека, а именно - в образование и здравоохранение. Реальный спрос этих отраслей способен стимулировать развитие новых производств в смежных секторах[6].
При всех различиях в определении сути промышленной политики следует иметь в виду, что она не может обойтись без мер государственного регулирования в трех основных областях: обновление технологий, использование финансовых ресурсов и формирование нового поколения специалистов и промышленных рабочих. При выработке основных направлений промышленной политики должны быть увязаны интересы человека, промышленных предприятий и государства. Только тогда можно рассчитывать на развитие человеческого капитала и его эффективную отдачу. К тому же надо иметь в виду, что человеческий капитал основан не только на физическом состоянии здоровья, уровне образования, профессиональной подготовке, мобильности, культуре и других личностных качествах. Его отдача возрастает в благоприятной социальной среде, которая, помимо производственного комфорта, включает и климат доверия, уверенность во взаимной выгоде социального партнерства. Именно такая атмосфера благоприятна для мобилизации ”морального ресурса”. Недоучет социальной составляющей в модернизации производства, управлении и в трудовых отношениях может свести на нет все усилия по внедрению технических инноваций[7].
С этими проблемами столкнулись многие страны в период структурной перестройки хозяйства в 60-70-х годах и в период ускоренного экономического роста в 80-90-х годах.
Промышленная политика страны всегда затрагивает собой вопросы не только внутренней, но и внешней политики, и при этом не исчерпывается сугубо экономическими проблемами и задачами. Среди институтов разработки, регулирования, и осуществления промышленной политики существенное значение принадлежит структурам гражданского общества, а именно разного рода предпринимательским, промышленным, инженерным, научным ассоциациям, без которых любые государственные номинации промышленной политики не обретают легитимности и, как правило, не могут быть исполняемы.
Таким образом, институтообразующая основа для промышленной политики трояка: во-первых, это органы государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, во-вторых, это субъекты гражданского общества, в третьих, это все институционализированные отраслевые и специальные виды политики, т.е. сформулированные в явной форме или осуществляемые в порядке профессиональной практики и административно-правовых обычаев, как-то политика национального развития, международная политика, экономическая политика, в ее числе, по меньшей мере, три – политика макроэкономических индикаторов, социально-экономическая политика, микроэкономическая политика (иначе политика развития бизнеса и предпринимательства). Особо отметим демографическую, социальную, информационную, научно-техническую политики, а также политику федеративных отношений, а также собственно промышленную политику и другие виды политики, осуществляемые доктринально или фактически в течение прошлых лет. Все они порознь или совокупно имеют существенное институционное значение для формирования и реализации промышленной политики. Обратим внимание, что названная нами трехчленная экономическая политика может включить в свой состав промышленную политику, и такое включение будет само по себе политическим выбором, который будет состоять в том, чтобы подчинить политику, правовое регулирование и практику промышленной безопасности, а также экологической безопасности в части техногенных аварий и катастроф экономическим критериям и интересам. Это весьма частое явление российской, а ранее советской, политики государственного и промышленного управления[8].
Равным образом, попытка дать дефиницию, тем более юридическую дефиницию, промышленной политики всегда будет являться определенным политическим действием, которое будет устанавливать приоритеты такой политики и исходные, и конечные субъекты формулирования и легитимации как промышленной, так и всякой другой политики. Поэтому на первых этапах легального установления промышленной политики большее значение имеет состав и последовательность решений и согласований различных организационных институтов при формулировании политики, нежели поиск и узаконение какого-либо ее определения.