Необходимо исключить объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета местным бюджетам посредством бюджетов субъектов Российской Федерации, при расчете доли межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в форме иных межбюджетных трансфертов в порядке, предусмотренном законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам.
Предусматривается установить право предоставления бюджетных кредитов как между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления, а также наделить органы местного самоуправления правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации.
В ближайшие годы также планируется совершенствовать механизмы оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям.
В частности, правоприменительная практика показала недостатки системы присвоения статуса наукограда и механизмов оказания им финансовой поддержки. Система оказания финансовой поддержки не ориентируется на стимулирование существенного ускорения инновационного развития.
Как показала практика применения Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", существует необходимость совершенствования действующего порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам закрытых административно-территориальных образований. Необходимо установить реальную взаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финансовой поддержки закрытых административно-территориальных образований с учетом особенностей их функционирования и реализации местного самоуправления на территории таких образований. В первую очередь это относится к межбюджетным трансфертам на обеспечение жильем выезжающих из закрытых административно-территориальных образований граждан. Правовая не урегулированность этого вопроса по экономическому содержанию (мера социальной поддержки или ограничение проживания граждан в связи с особым режимом закрытого административно-территориального образования) и по определению категорий граждан, подлежащих отселению, снижает эффективность использования выделяемых средств.
В целях совершенствования системы разграничения расходных обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на разных уровнях бюджетной системы необходима дальнейшая ее корректировка, предусматривающая возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены, в частности полномочия по обеспечению деятельности милиции общественной безопасности, мировых судей, судебно-медицинской экспертизы и др.
В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.
В Концепции особо отмечается, что на время неблагоприятной экономической ситуации необходимо предоставить право субъектам Российской Федерации осуществлять централизацию расходных обязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников в целях гарантирования предоставления муниципальных услуг. Это позволит осуществлять предоставление указанных услуг вне зависимости от экономической ситуации, сложившейся в муниципальных образованиях, повысить эффективность предоставления муниципальных услуг и обеспечить минимально необходимый уровень их предоставления.
Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.
В целях развития стимулов к увеличению доходов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наиболее полного учета многообразия видов муниципальных образований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале, а также создания дополнительных инструментов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала предусматривается рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты в зависимости от их типов.
Закрепленные по единым нормативам за местными бюджетами налоговые доходы от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в указанные бюджеты по нормативам 20 и 10 процентов соответственно, во многих субъектах Российской Федерации могут приводить к увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных муниципальных образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал.
В этой связи следует предоставить право органам государственной власти субъектов Российской Федерации законодательно устанавливать в пределах 30 процентов отчислений от налога на доходы физических лиц иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений и муниципального района, в состав которого включены указанные поселения, что позволит сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
При определении уровня финансовой автономии муниципальных образований включение налоговых доходов по дополнительным нормативам в объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам снижает стимулы к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговых доходов, в связи с чем следует не учитывать такие нормативы при расчете доли межбюджетных трансфертов для целей определения условий организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является налог на недвижимость. Необходимо завершить работу по подготовке предложений о распределении доходов от данного налога между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Введение налога на недвижимость целесообразно после установления отдельных его элементов и проведения апробации механизма указанного налога в отдельных субъектах Российской Федерации.
Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов[43].
План мероприятий по реализации Концепции приведен в Приложении 1.
По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Последовательное совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществляется с 1999 года.
Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В целях обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создает возможности для их стабильного роста.
Достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Более 95 процентов объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение свыше 70 процентов объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов распределено между субъектами Российской Федерации на 3 года, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах.
Установление объективного порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации позволило обеспечить гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходных обязательств.