Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО “Газпром”. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО “Газпром”. Он должен был действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства: с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление 35% акций из 40%, принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40% пакета акций[Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г. N 399] российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности.
До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию “Главное всерегиональное строительное управление “Центр”. Создание холдинга (при закреплении в федеральной собственности 25,5% акций головной компании) было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции (25%) 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление.
С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации: персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО “Газпром”, РАО “Норильский никель”), установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО “ЕЭС России” и АО “Росгазификация” - по решению коллегии представителей государства), “укрепление” того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал “Связьинвеста” перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО “Ростелеком”, “Центральный телеграф”, некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний).
Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах. Отдельной проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью в корпоративном секторе, являются взаимоотношения центра и регионов.
2.2 Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа
Одобренная Правительством России летом 2000 г. программа («Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу») обоснованно исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться:
повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства;
— приватизация значительной части государственного имущества.
При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов предложена и программа конкретных мероприятий.
В отношении государственных предприятий — их преобразование в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности или внесение в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь также находятся в федеральной собственности (с отказом от использования права хозяйственного ведения). В отношении хозяйственных обществ с участием государства — оптимизация участия государства в хозяйственных обществах на основе принятия решений о дальнейшем закреплении акций хозяйственного общества в государственной собственности, передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень, продажи таких акций или ликвидации общества, как такового (в случае продолжения закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности предусматривается четкая формулировка целей такого участия государства в капитале и способов их достижения в договоре с управляющим). Более развернутой является программа мер по управлению принадлежащим государству недвижимым имуществом. Она включает в себя формирование полного реестра федеральной недвижимости, четкое разграничение и координацию полномочий всех государственных органов, задействованных в этом процессе (с установлением для всех субъектов Российской Федерации единого порядка принятия решений об использовании федеральной недвижимости), применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости (с выравниванием ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке); ревизия и введение жесткого контроля над использованием недвижимости государственными предприятиями и учреждениями (целевой характер, ориентация на рыночные ставки аренды, характер льгот, возможности изъятия), создание правовой базы по механизму распоряжения федеральным имуществом, включая отработку вопроса по возмещению расходов на осуществление управления им; кадровое обеспечение.
2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании
Важнейшей характеристикой реформы отношений собственности в 90-е гг. в России стало возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля и ее обширное распространение (таблица 2.). Причем в целом ряде российских регионов наличие и функционирование предприятий с такой структурой собственности и управления стало играть важнейшую роль для хозяйственного развития.
Анализ регионального среза сохранения государственного влияния в АО после приватизации по совокупным данным за 1993-1999 гг. позволяет нарисовать следующую картину.
Из 3125 АО с закреплением в государственной собственности пакетов акций наибольшее абсолютное количество (1859 или 59,5%) приходится на 17 регионов, включая Кемеровскую область (276 АО), Татарстан (200), Тюменскую (196) (вместе с Ханты-Мансийским (101), Ямало-Ненецким (37) автономными округами), Кабардино-Балкарию (158), Омскую (126), Нижегородскую (116), Новосибирскую (111) области, Москву (107), Краснодарский край (87), Свердловскую область (70), Коми (67), Саратовскую (65), Ростовскую (64) области, Башкортостан (60), Ивановскую (53), Иркутскую (52), Челябинскую (51) области.
Таблица 2.
Создание акционерных обществ с сохранением государственного участия в ходе приватизации в России в 1999-2005 гг[8].
| Количество предприятий с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности | Количество предприятий, имеющих «Золотую акцию» в уставном капитале | |||
| единиц | доля в общем количестве созданных АО, % | единиц | доля в общем количестве созданных АО, % | |
| 1999 | 414/439 | 3,2 | 198/204* | 1,5 |
| 2000 | 1496 | 15,2 | 792 | 8,1 |
| 2001 | 698 | 24,8 | 429 | 15,2 |
| 2002 | 190 | 16,9 | 132 | 11,8 |
| 2003 | 84 | 16,9 | 58 | 11,7 |
| 2004 | 142 | 39,4 | 28 | 7,8 |
| 2005 | 101 | 39,1 | 42 | 16,3 |
| 1999-2005 | 3125** | 11,0** | 1679** | 5,9** |
* - по более поздним данным 439 АО с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности, и 204 АО, имеющие «Золотую акцию», однако в региональном разрезе имеются данные по 414 и 198 предприятиям соответственно, имеющееся несовпадение, возможно, объясняется включением в данные за 1999 г. данных за 1998 г., когда корпоратизация только начиналась;
** - рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с участием государства к началу 2006 г., поскольку к настоящему моменту часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.
Из 1679 АО, имеющих «Золотую акцию» наибольшее абсолютное количество (878 или 52,3%) относится к 10 регионам, включая Башкортостан (260 АО), Татарстан (171), Москву (144), Тюменскую (71) (вместе с Ханты-Мансийским (12), Ямало-Ненецким (26) автономными округами) область, Краснодарский край и Новосибирскую область (по 44), Красноярский (40) края, Московскую область (36), Ставропольский край, Саратовскую (по 34) область.
Оценивая степень влияния государства на ситуацию в том или ином регионе, исходя из удельного веса АО с различными формами участия государства в капитале в общей численности АО, созданных за 7 лет (1993-2006 гг.) целесообразно выделить регионы с наиболее значительным влиянием государства (на 1/5 и более всех созданных АО, учитывая обе формы влияния в совокупности) и разделить их по типу государственного влияния на 2 группы: