4. Переход от традиционной оценки деятельности по степени выполнения планов расходов к оценке работы по результатам для клиента как показателя конечной эффективности расходов.
Данные принципы в последние годы стали универсальными для многих стран мира. Они вошли, например, в ряд документов ОЭСР, принятых в последнее время. На их основании каждая из стран-участниц организации разрабатывает собственные концепции и планы по повышению эффективности деятельности национальных служб занятости.
Интеграция ядра функций службы занятости
Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющих на эффективность пассивной и активной политики занятости, - степень интеграции трех ее ключевых функций: подбор рабочего места и работника; администрирование в области выплат пособий по безработице; направление безработных на участие в активных программах. Так как окончательная цель всех трех функций службы занятости состоит в том, чтобы реинтегрировать безработного в общественное производство настолько быстро, насколько возможно, важно принять во внимание, что между ними существует тесная связь и взаимозависимость. С учетом этого большей эффективности работы службы занятости можно добиться, если обеспечить тесную координацию и сотрудничество:
1. между подбором работы и выплатой пособий, что позволяет эффективно применить тест на готовность к работе и, следовательно, выполнить одно из ключевых предварительных условий для возникновения права на пособие;
2. между посредничеством в поиске работы и активными программами профессиональной подготовки, чтобы гарантировать для безработного приобретение признаков, необходимых для заполнения доступных вакансий;
3.между администрацией, занятой выплатами пособий, и подразделениями, занимающимися направлением безработных на активные программы с тем, чтобы избежать фактов участия в программах с единственной целью возобновления права на пособия.
Политика вмешательства в течение периода безработицы
Характер политики вмешательства должен быть различен в начале периода безработицы и после многих месяцев, проведенных в поисках подходящего места. Например, нет смысла требовать от квалифицированного работника, находящегося в состоянии безработицы одну или две недели, чтобы он участвовал в общественных работах. И аналогично – едва ли стоит после 12 месяцев безработицы обучать человека составлению резюме: вряд ли это расширит возможности занятости.
Российский закон о занятости вообще обходит данный вопрос. Ряд его статей предусматривает некую систему приоритетов доступа к программам службы занятости. Так, ст.13 предусматривает “дополнительные гарантии” широкому спектру групп населения. В отношении этих групп закон гарантирует ряд мер, в частности: создание дополнительных рабочих мест, специальных организаций, разработку специальных программ обучения и т.д. Выбор данных групп в качестве целевых сделан скорее по социальным соображениям и в меньшей степени связан с их реальным положением на рынке труда.
Чтобы обеспечить более рациональный выбор, определить периодичность и степень вмешательств в течение периода безработицы, необходимо устанавливать некие нормы относительно того, что должно быть, с одной стороны, правом, а с другой – обязательством безработных (в особенности получателей пособий по безработице) на различных стадиях безработицы.
Наиболее эффективно было бы предложить интенсивную помощь в поиске работы небольшой гомогенной группе или, в идеале, в индивидуальном порядке, уже на ранней стадии безработицы. Но когда потоки безработных велики, слишком дорого обеспечить их всех такой помощью, особенно на индивидуальном уровне.
Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше всего нуждается в помощи. По этой причине многие страны используют сегодня так называемое профилирование искателей работы, чтобы идентифицировать тех, кому грозит долгосрочная безработица.
Профилирование и раннее вмешательство службы занятости
Первая регистрация ищущих работу в службе занятости - критический момент всего периода безработицы. В странах, где служба занятости рассматривается как универсальный поставщик государственных услуг соискателям работы (Россия, Франция, Германия и Швеция), всем безработным предлагается широкий диапазон форм обучения и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости. Безработные могут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся они или нет в группе риска стать долгосрочными безработными. Только субсидии для создания рабочих мест ограничены: они предоставляются долгосрочным безработным или группам повышенного риска. Другие страны (Австралия, Великобритания и Соединенные Штаты Америки) намного более избирательны на начальном этапе безработицы. В Великобритании, например, обучение для взрослых безработных доступно только после шести месяцев поиска работы.
Законодательство Российской Федерации не ограничивает доступ граждан к любым программам и услугам в зависимости от стадии безработицы. Однако раннее вмешательство как универсальную услугу в широком масштабе все сложнее реализовывать в ситуации высокой и постоянной безработицы, ограниченности ресурсов. Для раннего вмешательства более подходят относительно дешевые меры, подобные помощи в поиске работы; гораздо реже применяются такие дорогостоящие меры, как субсидии и обучение.
Следовательно, всегда существует дилемма и надо выбирать между меньшим количеством ранних вмешательств, заканчивающихся обычно накоплением проблем долгосрочной безработицы, и более ранним началом вмешательств, что сопровождается увеличением бюджетов службы занятости. Поэтому необходимо решать, кому из безработных нужно предложить те или иные услуги или они должны быть обязательными для членов определенных групп.
Выбор может иметь место на основе отдельных признаков, характеризующих специфические особенности безработного человека. Это могут быть, например языковые трудности, которые априорно определяют высокий риск дрейфа к долгосрочной безработице. Другой более сложный подход состоит в выявлении и оценке нескольких факторов риска на основе использования методов профилирования. Может быть применен формальный способ профилирования, основанный на статистических методах, либо менее формальный - на базе оценок со стороны опытного персонала службы занятости, или комбинация обоих. В Швеции, например, в основном полагаются на профилирование с учетом мнения персонала, в Соединенных Штатах - на формальные методы, в Австралии - на их комбинацию.
Обратимся к опыту стран, которые задавали тон в развитии и применении методов профилирования.
Профилирование работников в Соединенных Штатах
В ноябре 1993 г. Конгресс” США принял закон, требующий от каждого штата основать собственную Службу профилирования и возвращения работников к той или иной форме занятости (WPRS), выполняющую три основные функции: раннюю идентификацию получателей пособия по безработице, которые, вероятно, скоро исчерпают право на него; определение условий предоставления этим претендентам услуг по возвращению к работе; сбор информации о результатах в целях проверки сохранения преемственности пособия и облегчения оценки эффективности действий службы занятости.
Все безработные, которые постоянно теряют работодателя и имеют право на пособие по безработице, профилируются при первой же регистрации. Профилирование проводится на основе статистической модели, которая оценивает вероятность того, что ищущий работу исчерпает право на пособие. Модель содержит пять переменных: уровень образования, стаж работы, изменения в занятости в прошлом (занятие/отрасль) и уровень безработицы в данной местности.
Ищущие работу, профилированные таким образом, обязаны участвовать в программах помощи поиску работы, но не в более дорогостоящих программах обучения. При наличии возможностей для обучения этим работникам может быть сделано такое предложение, но согласие на прохождение программы обучения остается добровольным.
Классификация ищущих работу в Австралии
В 1994 г. в рамках инициативы "Работающая Нация" была представлена стратегия раннего вмешательства служб занятости с целью трудоустройства взрослых получателей пособий по безработице с самой высокой степенью риска долгосрочной безработицы. Для молодых людей применяется другая процедура.
Используется формальное профилирование, основанное на статистической модели. Выделяются следующие симптомы долгосрочной безработицы: возраст, образование, статус коренного жителя, рождение не в англоговорящей стране, навыки разговорного английского языка, инвалидность и место жительства. Но этим не ограничиваются. Сотрудники службы занятости могут выбирать из числа ищущих работу в первые 12 месяцев после регистрации отдельных безработных или их группы для дальнейшей оценки с учетом дополнительных факторов (слабой побуждение к работе, низкое самоуважение, слабые знания по арифметике, низкая грамотность, длительное время нахождения без paботы). В 1995 г. идентифицировано около 5% лиц, прошедших профилирование. Еще 10% лиц, получивших статус безработных, были идентифицированы на основании мнения службы занятости. Все отобранные лица интервьюируются и классифицируются по уровню сложности трудоустройства.
Система Измерения услуг и Результатов Обслуживания
в Канаде (SOMS)
Канада не имеет формальной модели профилирования для оценки ищущих работу по степени опасности стать долгосрочным безработным. Но она испытывает систему (SOMS), которая основывается на комбинации "экранирования характеристик" и мнения консультантов.