Итак, мы установили, что существенным механизмом, едва ли не единственным в электоральной демократии, является правоуставливающая система гарантий свободы выборов. Они могут быть организационными, материальными и правовыми. Каждая из них соответственно обеспечивает свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей разными методами регулирования. Необходимо также отметить, что гарантией свободы выборов являются неотъемлемой частью электоральной демократии. Следуя далее, отметим следующее: рассматривая избирательную систему России в широком смысле надо осознавать понятие электоральной демократии не как вид, систему, разновидность, а как одну из государственных доктрин, первые шаги к воплощению которой уже сделаны.
В настоящей главе рассмотрено понятие «избирательная система» как в узком, так и в широком смысле, дабы исключить единую точку зрения на этот вопрос. На наш взгляд, не следует разделять избирательную систему «на смыслы», поскольку это ставит под сомнение научность рассуждений.
Поиск оптимальной для страны избирательной системы чрезвычайно сложен. Такая система должна опираться на базовые ценности демократического общества и одновременно учитывать приоритеты социального и политического развития страны. Должен быть найден компромиссный ответ как в науке, так и в правоприменительной деятельности на вопрос о том, что есть избирательная система. В случае его нахождения будет обеспечено функционирование механизма электоральной демократии. Этот механизм есть залог демократического будущего российской государственности, основанной не на административно-бюрократической системе, а на социальном партнерстве.
Глава III. Избирательная система российской Федерации в контексте формирования российской государственности: проблемы, пути разрешения и совершенствования.
§1. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан» 1999 года – основа избирательной системы Российской Федерации.
Действующий в настоящее время закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»1 (далее Закон об основных гарантиях) регулирует выборы, организуемые в РФ на всех уровнях, включая выборы депутатов ГД. Он содержит подробные положения, определяющие и регулирующие все стадии и аспекты избирательного процесса. Фактически, этот закон выступает в роли квазиконституционного Федерального Закона. Другие федеральные избирательные законы, в частности, Закон о выборах в Думу, «О выборах депутатов ГД ФС РФ», должны соответствовать Закону об основных гарантиях. При выборах в ГД в 1995 году Верховный Суд РФ признал приоритетность Закона об основных гарантиях, когда некоторые положения других законов оказались в противоречии с ним.
Сравнительный анализ двух законов показывает, что, в общем и целом, Закон о выборах в Думу в достаточной степени соответствует положениям Закона об основных гарантиях и при необходимости использует конкретный язык соответствующих положений Закона об основных гарантиях. В то же время, существуют и некоторые расхождения в трактовках некоторых аспектов избирательной кампании этими двумя законами. Например, наблюдаются различия в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию, содержащемся в ст.37.1 Закона об основных гарантиях и ст.8.2 Закона о выборах в Думу.
В виду того, что Закон об основных гарантиях содержит крайне детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых случаях периоды избирательных действий, определяемые двумя законами, не совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках, определяемых этими актами для предоставления избирательным комиссиями средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками (ст.47.15 Закона об основных гарантиях и ст.66.4 Закона о выборах в Думу).
Однако вернемся к истории принятия Закона об основных гарантиях. Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона.1 Этап первый: принятие «Положения о выборах в ГД»; этап второй: ФЗ «Об основных гарантиях» 1994г.; этап третий: внесение в вышеупомянутый закон поправок и изменений породили появление ФЗ «Об основных гарантиях» 1999г.
Отвечая современным требованиям, Российская Конституция задала логику создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному Собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков.2 Законопроект был внесен в ГД 1 ноября 1994г. согласно поручению Президента основная тяжесть его разработки легла на ЦИК. Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу 1993г. мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение 2). Необходимо отметить, что эти новшества сохранились и в действующем Законе об основных гарантиях 1999г. Практика выборов 1995 года в Думу привела к выводам, что в случае с принятием Закона о выборах заложенные в нашей Конституции «противовесы» не сдержали стремления фракций ГД обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии получения депутатских мест в Думе следующего созыва.1
Как основа избирательной системы, Закон об основных гарантиях стоит между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими избирательными законами. Целью Закона об основных гарантиях являются три элемента избирательной системы:
- основные права избирателей;
- основные составные части структуры для проведения выборов;
- самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных процедур, особенно касающиеся прозрачности и безопасности процесса выборов.
Закон об основных гарантиях 1999г. более не напоминает документ, являющийся «основой», и скорее похож на всеобщий закон о федеральных выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России за четыре последних года.2
Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время преобладающим, имеет серьезные недостатки. Внесенные поправки обозначают очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий». Такое единообразное и специфическое регулирование привело к тому, что субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений на выборах и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами избирательного процесса.1 Закон об основных гарантиях стал обязательным «модельным» законом, внутри рамок которого нет места нововведениям. Несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в новом законе, отражают консенсус, основанный на опыте, и считаются улучшением, многие из его позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые имеют сомнительную ценность. Например, ст.2.10 гл.I требует к избирательным объединениям быть зарегистрированным за год до дня голосования, что является чрезмерно трудновыполнимым и негибким требованием, распространяющимся на все выборы, особенно если принять во внимание отсутствие закона о политических партиях.
Закон 1999г. включает в себя, по сути, закон о референдуме. Результат получился неуклюжим. Несмотря на то, что право избирателей на внесение изменений в свою жизнь посредством референдума может считаться основным, и такое голосование имеет отношение к голосованию за политических лидеров, эти процессы имеют разное значение и осуществляются по-разному.2
Действующий Закон об основных гарантиях представляет значительный шаг в развитии демократии, несмотря на изложенные выше критические замечания. Он унифицирует систему выборов в России, являясь как бы «конституционным», чем выстраивает четкую конструкцию избирательной системы РФ, что немаловажно в условиях политической раздробленности.
Отличительной чертой демократического устройства современного российского государства является превращение выборов в основную и непрерывную процедуру отбора выборных представителей, необходимой предпосылкой достижения которого является отказ от административно-бюрократической государственности.
Свою политическую и демократическую функцию выборы могут выполнить только при наличии согласованного избирательного (гарантийного, отраслевого, инструкционного) законодательства.
Рассмотренный закон является фундаментом российской избирательной системы, о чем говорит хотя бы даже то, что он устанавливает единообразную процедуру на выборах всех уровней. В соответствии с ним, субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования. Это связано с фактами злоупотребления в региональном законодательстве свободой, предоставленной Законом об основных гарантиях 1994г. Симптоматично, что уже в Постановлении ЦИК РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ» от 23 октября 1996 года констатируется проявление тенденции формирования «правонарушающего регионального избирательного законодательства».1 Именно поэтому необходима последовательная и согласованная политика в области строительства демократических основ российской государственности в процессе формирования избирательной системы РФ.