Традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные сборы) не могли обеспечить того объема поступлений, который был необходим для финансирования расходов Сообщества. До 1979 г. почти половина поступлений в бюджет обеспечивалась за счет прочих доходов, в 1978 г. их объем достиг 5,8 млрд. евро. Отчисления от НДС, которые начали поступать в единый бюджет с 1979 г., позволили значительно увеличить доходы и стали основным источником бюджетных поступлений. В 1979 г. поступления от НДС составили более 4,7 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета равнялась 31, 8 %. В следующем году объем поступлений вырос в полтора раза, составив около 7,2 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета достигла 44,2 %. В 1982 г. доля поступлений от НДС превысила 50 % в объеме общих поступлений в бюджет и в дальнейшие годы она продолжала увеличиваться. Рост поступлений от НДС объяснялся, с одной стороны, увеличением числа участников Сообщества[4], с другой стороны – ростом налоговой базы НДС и более широким охватом товаров и услуг.
Динамика поступлений в бюджет в период 1971-1987 гг. отражена в таблице 2.
Таблица 2
Динамика поступлений в единый бюджет ЕС
Всего | в т.ч. собственные ресурсы | |||||||||
| компенсационные сборы | таможенные пошлины | отчисления от НДС | прочие поступления | |||||||
| млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | |
| 1971 | 2 329,3 | 100,0 | 713,8 | 30,6 | 582,3 | 25,0 | - | - | 1 033,2 | 44,4 |
| 1972 | 3 117,5 | 100,0 | 799,5 | 25,6 | 957,3 | 30,7 | - | - | 1 360,7 | 43,6 |
| 1973 | 4 914,3 | 100,0 | 510,3 | 10,4 | 1 986,3 | 40,4 | - | - | 2 417,7 | 49,2 |
| 1974 | 5 143,4 | 100,0 | 330,1 | 6,4 | 2 737,6 | 53,2 | - | - | 2 075,7 | 40,4 |
| 1975 | 6 385,1 | 100,0 | 590,1 | 9,2 | 3 151,0 | 49,3 | - | - | 2 644,0 | 41,4 |
| 1976 | 8 184,7 | 100,0 | 1 163,7 | 14,2 | 4 064,5 | 49,7 | - | - | 2 956,5 | 36,1 |
| 1977 | 8 675,1 | 100,0 | 1 778,5 | 20,5 | 3 927,2 | 45,3 | - | - | 2 996,4 | 34,2 |
| 1978 | 12 452,8 | 100,0 | 2 278,9 | 18,3 | 4 390,9 | 35,3 | - | - | 5 783,0 | 46,4 |
| 1979 | 14 891,5 | 100,0 | 2 143,3 | 14,4 | 5 189,1 | 34,8 | 4 737,7 | 31,8 | 2 821,2 | 18,9 |
| 1980 | 16 432,3 | 100,0 | 2 002,3 | 12,2 | 5 905,7 | 35,9 | 7 258,5 | 44,2 | 1 265,8 | 7,7 |
| 1981 | 18 918,0 | 100,0 | 1 747,4 | 9,2 | 6 392,4 | 33,8 | 9 187,8 | 48,6 | 1 590,4 | 8,4 |
| 1982 | 22 082,1 | 100,0 | 2 227,8 | 10,1 | 6 815,3 | 30,9 | 12 000,5 | 54,3 | 1 038,5 | 4,7 |
| 1983 | 25 729,2 | 100,0 | 2 433,9 | 9,5 | 7 234,6 | 28,1 | 13 691,0 | 53,2 | 2 369,7 | 9,2 |
| 1984 | 26 082,4 | 100,0 | 2 950,0 | 11,3 | 7 623,5 | 29,2 | 14 565,9 | 55,8 | 943,0 | 3,6 |
| 1985 | 28 085,1 | 100,0 | 2 179,1 | 7,8 | 8 310,1 | 29,6 | 15 218,9 | 54,2 | 2 377,0 | 8,4 |
| 1986 | 33 667,2 | 100,0 | 2 287,0 | 6,8 | 8 173,0 | 24,3 | 22 223,4 | 66,0 | 983,8 | 2,9 |
| 1987 | 35 783,3 | 100,0 | 3 097,8 | 8,7 | 8 936,5 | 25,0 | 23 463,5 | 65,6 | 285,5 | 0,7 |
| Итого | 272 873,3 | 100,0 | 29 233,7 | 10,7 | 86 377,3 | 31,7 | 122 347,2 | 44,8 | 34 942,1 | 12,8 |
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42
Развитие интеграции требовало все больших финансовых средств, однако доходы бюджета были ограничены «потолком» отчислений от НДС, а поступления от таможенных пошлин и компенсационных сборов росли слишком медленно и зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен на мировом рынке, масштабов и структуры импорта из третьих стран и т.д.). Ситуация осложнилась, когда в 1986 г. в Сообщество вступили Испания и Португалия – две относительно бедные европейские страны. По подсчетам Комиссии, для обеспечения интеграции этих стран в европейскую экономику в первые годы требовалось примерно 7-8 % средств единого бюджета Сообщества.
Вопрос о нехватке средств для финансирования интеграционных процессов впервые возник в 1982 г., при составлении проекта бюджета на 1983 г. Расходы Сообщества практически совпали с суммой доходов, которая была рассчитана по максимальной ставке отчислений от НДС (1 %). Перед Комиссией была поставлена задача изыскать дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения дальнейшего развития Сообщества. В 1984 г. впервые возникла проблема бюджетного дефицита – по предварительным прогнозам он должен был составить 2,3 млрд. евро. Причиной дефицита стали возросшие расходы на проведение единой сельскохозяйственной политики и недополучение прогнозировавшегося объема пошлин, взимаемых с импорта сельскохозяйственной продукции. Поскольку возможность увеличить поступления от собственных ресурсов отсутствовала из-за жесткого ограничения отчислений от НДС, Комиссия предложила ликвидировать дефицит бюджета путем внесения странами-участницами дополнительных сумм из национальных бюджетов или с помощью отсрочки возврата странам административных расходов, связанных со сбором и перечислением пошлин и компенсационных сборов в единый бюджет. Другой вариант погашения бюджетного дефицита заключался в получении Сообществом займов на срок до 4 лет от национальных банков европейских государств. Комиссия считала, что этот вариант являлся наиболее приемлемым, поскольку он не требовал длительной процедуры одобрения национальными парламентами, а возврат займов предполагалось начать в 1986 г., когда, по мнению Комиссии, проблема нехватки средств будет решена. Однако позиции стран ЕЭС по этому вопросу оказались противоположными. Великобритания вообще отказывалась компенсировать дефицит и требовала сократить расходы, главным образом, на единую сельскохозяйственную политику, и перенести оставшиеся непокрытыми расходы на будущий год. Германия выступала против перенесения дефицита на новый финансовый год, поскольку в этом случае доля Великобритании в покрытии дефицита автоматически сокращалась[5]. Франция требовала строгой экономии бюджетных средств Сообщества, однако не за счет единой сельскохозяйственной политики, которая приносит ей значительные выгоды. Другие страны также не согласились нести дополнительные расходы на покрытие бюджетного дефицита. Решение проблемы осложнялось также тем, что в Римском договоре вероятность возникновения дефицита не была предусмотрена и поэтому не существовало правовой основы для его урегулирования. Большинство стран сомневалось в правомерности требований Комиссии о выплате дополнительных средств из национальных бюджетов для покрытия дефицита единого бюджета Сообщества. Споры по вопросу бюджетного дефицита продолжались до ноября 1984 г. Было принято решение о внесении государствами ЕЭС дополнительных взносов в бюджет в размере 1,3 млрд. евро и об увеличении «потолка» отчислений от НДС с 1 % до 1,4 %. Благодаря этим мерам, а также тому, что существовала возможность отложить ряд выплат и несколько сократить расходы по отдельным бюджетным статьям, бюджетного дефицита удалось избежать. Однако проблема нехватки средств для финансирования дальнейшего расширения деятельности Сообщества осталась. Перед Комиссией была поставлена задача изыскать новые источники поступлений в бюджет и разработать более жесткие меры поддержания финансовой дисциплины.
К концу 1980-х гг. стало очевидно, что ресурсы, которыми располагало Сообщество в тот период, были значительно меньше, чем необходимые расходы. Кроме того, политическое и институциональное равновесие в финансовой сфере постепенно нарушалось, что значительно затрудняло ежегодную процедуру принятия бюджета и привело к нескольким бюджетным кризисам. Присоединение Испании и Португалии в 1986 г., а также подписание Единого европейского акта, вступившего в силу с 1 июля 1987 г., открыли перспективу для проведения полной и основательной реформы финансовой системы Сообщества. Главная задача реформы заключалась в том, чтобы обеспечить Сообщество достаточным количеством финансовых ресурсов для осуществления программы «социального и экономического сплочения» на общеевропейском уровне и одновременно не допустить того, чтобы новые дополнительные средства полностью были направлены на финансирование единой сельскохозяйственной политики.
В феврале 1987 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета свои предложения по реформированию финансовой системы Сообщества, которые получили название «Пакет Делора-I», по имени Жака Делора, возглавлявшего Комиссию в тот период. Задачей реформы было изыскать средства, необходимые для реализации положений Единого европейского акта. Через год на сессии Европейского Совета в Брюсселе было принято соглашение об изменении системы финансирования Сообщества. Реформа проводилась по трем основным направлениям.