Конституционные нормы включили представительные органы в число важнейших органов местного самоуправления – выборных. Это положение получило развитие в действующем законодательстве. П. 1, 2 ст. 34 ФЗ от
6 октября 2003 г.[81] определили представительный орган муниципального образования как обязательный и ведущий орган местного самоуправления. Такая роль представительного органа обусловлена его местом в системе организационно-правовых форм осуществления особой формы публичной власти – власти муниципальной. Она обеспечивается его исключительной компетенцией, не подвластной другим органам муниципального образования, и закрепляется п. 10 ст. 35. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Более того, перечень полномочий может быть дополнен в законодательстве субъектов и окончательно закреплен в уставе муниципального образования. Именно полномочия лежат в основе разграничения деятельности представительного органа с другими органами муниципального образования. Они и определяют пределы нормотворчества представительного органа муниципального образования.
Следовательно, акты представительного органа муниципального образования в соответствии с его природой также должны быть обязательными и превалирующими в системе актов органов местного самоуправления. Это и подтверждается п. 2 ст. 43 указанного Федерального закона. Законодатель поставил акты представительного органа в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме[82].
Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».[83] В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.
2009 год ознаменовал собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал внимание на те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.[84]
Местное самоуправление является важнейшей формой осуществления власти народа (населения). Любая страна не может считаться в полном смысле правовой и демократической, если население только принимает участие в выборах государственных (федеральных и региональных) эшелонов власти и своим волеизъявлением узаконивает только высших должностных лиц – президентов и губернаторов. Это необходимое, но недостаточное условие построения государства, ориентированного на нужды человека.
Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Речь идёт не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов людей, живущих рядом (Председатель Совета Федерации С.М. Миронов).[85]
Р.З Алтынбаев, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, действительный член Российской муниципальной академии, утверждает: «местное самоуправление должно активнее заниматься социальной защитой населения, плотно взаимодействовать со средним и мелким бизнесом, способствовать его развитию, с целью увеличения налоговой базы и трудоустройства безработных».[86]
Увеличение активности частного сектора в социальной сфере имеет особое значение для переходного периода в развитии нашего общества. Социальная деятельность негосударственных субъектов, в том числе и на уровне предприятий, может быть обусловлена и собственными экономическими интересами (например, наиболее эффективное использование трудовых ресурсов, снижение их текучести и.др.). Возможности расширения социальных функций негосударственных структур возрастает по мере укрепления их экономического положения.[87]
Для стимулирования их участия в поддержании социальной стабильности местные органы власти могут использовать как законодательные меры, обязывающие выполнять определенные условия по социальному обеспечению, так и налоговые льготы, поощряющие внедрение на предприятиях социальных программ. Социальная защита не может ограничиться деятельностью центральных и местных органов власти, частных и общественных структур.
В Российской газете от 20 августа 2009 г. в статье «А теперь сами» говорится: «Дополнительные доходы регионов могут составить 96 млрд. руб.. Правда при этом вырастет и объем обязательств. На дополнительные поступления в бюджеты регионы могут рассчитывать за счёт увеличения акцизов на пиво, алкоголь и нефтепродукты, а также госпошлины. Кроме того региональным властям дано право в 2 раза увеличить транспортный налог. Впрочем губернаторам сообщили и другие новости. Самой грустной из них стало сообщение об отказе от масштабной антикризисной помощи, объём которой составлял 150 млрд. руб. и дальнейшей оптимизации расходов[88].
Весьма актуальной задачей является повышение политической культуры населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.
Население в целом, в том числе учитывая активность на муниципальных выборах, не очень хорошо понимает и не очень хорошо воспринимает новую власть, которая на самом деле должна работать на них. Причина этого, в том числе, в неспособности многих муниципальных образований и советов решать практические вопросы из-за отсутствия все того же материально-финансового обеспечения. Это может привести к дискредитации самих основ местного самоуправления, к полному разочарованию людей в возможностях местного самоуправления.
По мнению некоторых специалистов, в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы[89].
Основным компонентами социальной активности большинство исследователей считает самостоятельность, ответственность и инициативность личности в достижении общественно значимых целей. Представляется важным включение в этот перечень такого качества личности как предприимчивость, понимаемую как способность личности предпринимать конкретные действия по реализации инициатив. Именно эти качества личности, наряду с чувством собственного достоинства, чувством хозяина, чувством сопричастности, единства нации и патриотизма, обеспечивают ее социальную активность.