Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.
Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор.
К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.[22]
Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях».[23]
В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая «общественная» (или «хозяйственная») теория, у истоков которой стоял князь А. И. Васильчиков.[24] Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел. «Общественная теория, – писал известный российский государствовед Н. М. Коркунов, – видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведывания одними только государственными делами. Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».[25]
Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от
1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.
Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые потом на специальных съездах избирали установленное число гласных уездного земского собрания.
В избирательных съездах не участвовали:
а) лица моложе 25 лет;
б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом;
в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;
г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
Не могли быть избираемы в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, и стряпчие, чины местной полиции.
Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.
Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:
1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;
2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;
3) меры обеспечения народного продовольствия;
4) заведование земскими благотворительными учреждениями;
прекращение нищенства; попечение о построении церквей;
5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;
6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;
7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;
8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;
9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.
Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания.
Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Председателем этих собраний был местный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначал для председательствования другое лицо. Земские представительные органы имели в своём составе внутриструктурные подразделения-комиссии (ревизионную, протестную, юридическую, докладную и др.), образуемые из числа гласных, для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых затем на обсуждения собрания.
Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства.
Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х в уездах, до 6-8 в губерниях). Уездные и губернские управы являлись исполнительными органами земств, которые осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.[26]
Управы исполняли распоряжения земских собраний, управляли под руководством собраний имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчёт перед собранием.[27] На первом заседании земских собраний избирался личный состав уездных земских управ, который включал председателя и двух членов, избиравшихся на три года из числа участников собрания. Ее председатель утверждался губернатором. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избиравшихся сроком на три года. Ее председатель утверждался в должность министром внутренних дел.
Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства осуществляли наемные земские служащие – специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики, инженеры, ветеринары и.т.п. Они являлись наемными служащими. Для дополнительного контроля за особо важным направлением деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии
П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства – есть
лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием».[28]
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил, все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:
а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;
б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;
в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;