Можно выделить еще одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля – на их участие в нормотворческом процессе (не являются основными в осуществлении правотворчества). Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля реализуется в особой процессуальной форме – конституционного правосудия – и связано, прежде всего, с выявлением противоречий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений. Правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией – обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах:
· выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты
· подтверждают конституционность, законность актов,
· высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства,
· в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы.
Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.
В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определённая специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах – за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции. В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.
Представляется, что деятельность специализированных органов конституционного контроля по толкованию конституции, иных нормативных актов осуществляется независимо от того, закреплена она в законодательстве или нет. Эта функция обусловлена самой юридической природой данных органов. Без нее невозможен эффективный конституционный контроль. Поставить все на свои места могла бы четко закрепленная в законодательстве, и, прежде всего, в конституции, формула, в соответствии с которой специализированные органы конституционного контроля наделялись бы правом толкования конституции и иных нормативных актов. Такое толкование должно носить официальный, общеобязательный характер. Закрепление данного положения в законодательстве явилось бы реальным отражением практики.
Таким образом, деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов – одна из ответственных и важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля[1].
Формирование института конституционного контроля в нашей стране носило длительный характер.
Конституционные идеи, проекты, отражавшие интересы различных слоев населения, стали появляться в Российском государстве уже во второй половине 18 века.
В практическом плане значительный интерес представляет созданный в 1810 г. по инициативе М.М. Сперанского Государственный совет. Первоначально этому органу придавалось особое значение. Он должен был осуществлять «общее соединение всех государственных сил», т.е. объединять деятельность других органов. На практике Государственный совет стал совещательным органом при императоре. Ни о каком контроле не могло быть и речи.
Существенные перемены наступают в России в первые два десятилетия 20 века. Принимается Манифест царя от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Закон о Государственной думе – «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г., а так же утвержденные царем 23 апреля 1906 г. Основные законы Российской империи. В соответствии с этими актами царю принадлежала вся управленческая власть. Предусматривалось создание представительного органа – законодательной Государственной думы.
В ст. 7 Основных законов говорилось, что царь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Государственная дума имела право запроса (вопроса) министрам и главноуправляющим по поводу нарушения законов в деятельности их ведомств.
Просуществовавшая чуть более двух месяцев первая Государственная дума была распущена царем в основном за критику его аграрной политики. Вторая Государственная дума, просуществовавшая с 20 февраля по 3 июля 1907 г., также была разогнана на основании необоснованного обвинения ряда депутатов в военном заговоре. Третья Государственная дума отвечала интересам самодержавия и действовала с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. Четвертая Государственная дума была создана 15 ноября 1912 г. В январе 1917 г. она временно была распущена царем.
В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в 1917 г. произошли важные перемены в государственном строе России. Начался процесс создания новых органов государственной власти, который протекал в условиях острейшей политической борьбы. По всей стране стали возникать Советы рабочих и солдатских депутатов, система крестьянских советов. Наряду с этим активнейшую работу проводили лидеры буржуазных политических партий. По их инициативе был образован Временный комитет Государственной думы, который сформировал Временное правительство. В стране установилось двоевластие. Конец двоевластия наступил в июле 1917 г., после расстрела по приказу Временного правительства демонстрации народных масс в Петрограде.
Официально республика провозглашается в России только 1 сентября 1917 г. Окончательную форму правления в стране должно было определить Учредительное собрание. Временное правительство стало высшим органом государственного управления. Свои полномочия оно должно было осуществлять вплоть до созыва Учредительного собрания.
В результате победы Октябрьского вооруженного восстания власть в России переходит к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
Реальное возникновение института конституционного контроля, системы органов конституционного контроля связано с принятием первой в нашей стране Конституции РСФСР 1918 г., характеризовавшейся в литературе как первый Основной закон социализма.
В ст. 12 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Конституция определила и исключительную компетенцию Съездов Советов. Это, в частности, касалось вопроса об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции.
ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР.
Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках верховного народного представительства.
Аналогичным образом формировались институт конституционного контроля и система его органов в других советских республиках, которые образовывались в ходе пролетарской революции в нашей стране.
Новым этапом в развитии нашего общества стало создание Советского Союза. В 1924 г. принимается первая Конституция СССР. В Конституции СССР 1924 г. четко прослеживается тенденция к унитаризму, усилению союзных начал, ограничению самостоятельности республик, закрепленная в последующие годы. Прослеживается тенденция доминирования общесоюзного законодательства над республиканским.
В соответствии с Основным законом СССР 1924 г. верховным органом государственной власти в стране являлся Съезд Советов. Только ему предоставлялось право утверждения и изменения, основных начал Конституции. В период между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР. Конституция СССР 1924 г. наделила ЦИК рядом полномочий в сфере конституционного контроля. Высшим органом власти в период между сессиями ЦИК СССР являлся Президиум ЦИК СССР. В соответствии со статьей 30 Основного закона он наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти. Определенные права в сфере правовой охраны Основного закона были предоставлены и республиканским органам.