Особенностью правовой охраны Конституции в период с 1923 по 1933 г. являлось то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, разрешать судебные споры между союзными республиками. Однако деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля.
Анализ положений Конституции СССР 1924 г. с точки зрения того, какими органами осуществляется конституционный контроль на уровне федерации, четко выявляет двухзвенную систему органов. Это, во-первых, Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, которыми осуществлялся высший конституционный контроль; во-вторых, высший постоянно действующий орган государственной власти – Президиум ЦИК СССР, осуществлявший основной конституционный контроль. Республиканские конституции соответствовали Конституции СССР.
Давая общую оценку конституционного контроля в 1924–1933 гг. следует отметить довольно широкое и достаточно всестороннее урегулирование этих вопросов в Основном законе.
В дальнейшем институту конституционного контроля стало придаваться все меньшее и меньшее значение. Тенденция к принижению роли конституционного контроля нашла отражение в Конституции СССР 1936 г., которая в еще более жесткой форме по сравнению с Основным законом СССР 1924 г. закрепила приоритет общесоюзного законодательства над республиканским. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР 1936 г. теперь законодательная власть на уровне федерации осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Только ему принадлежало право изменения Конституции страны. В Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном виде нашел конституционное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.
В период с конца 30-х и до 70-х годов на уровне Союза в деле конституционного контроля основная роль принадлежала Президиуму Верховного Совета СССР. В союзных и автономных республиках система органов конституционного контроля включала в себя парламент и Президиум Верховного Совета.
Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР не внесла существенных изменений в систему органов конституционного контроля, однако закрепила ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. В ней еще больше были усилены союзные начала, еще больше ограничивался суверенитет республик. Основной закон СССР 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля принадлежит Верховному Совету СССР. Наряду с парламентом конституционный контроль осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области. Следует подчеркнуть, что конституционный контроль, осуществлявшийся высшим постоянно действующим органом государственной власти, как и парламентский, носил общий характер, представлял собой одну из функций в числе обширных полномочий, которыми он наделялся. В научной литературе справедливо подчеркивается и тот неоспоримый факт, что в период застоя, когда законодательная деятельность, как в Верховном Совете СССР, так и в Верховных Советах союзных республик была сведена к минимуму, а исполнительный аппарат практически встал над Советами и устанавливал правовые нормы путем издания подзаконных актов, функции Президиума Верховного Совета по обеспечению законности оставались не развитыми: речь, конечно, идет о конституционной законности. Таким же образом решался вопрос и в союзных, и в автономных республиках.
Давая общую оценку конституционного контроля, следует отметить, что он носил преимущественно предварительный характер, то есть осуществлялся еще в ходе подготовки и обсуждения правовых актов, до их принятия.
В период с 1985 по 1991 гг. в нашей стране происходил процесс, получивший название перестройки, которая охватила все стороны социально-экономической и политической жизни общества. Следует отметить, что перестроечные процессы происходили в условиях острейшей политической борьбы. Эти факторы оказали существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля.
Проводившаяся в перестроечный период реформа в области правовой охраны Основного закона СССР имела многоэтапный характер.
Принятие 1 декабря 1988 г. Закона СССР «об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». Вместо предусмотренной Конституцией СССР 1977 г. структуры высших органов власти (Верховный Совет СССР и его Президиум) учреждается четырехзвенная система, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. По Закону 1988 г. об изменениях и дополнениях Конституции СССР главенствующая роль в сфере контроля на уровне Союза отводилось высшему органу государственной власти страны – Съезду народных депутатов СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного закона – Комитет Конституционного надзора СССР. Он наделялся главным образом надзорно-консультативными функциями и не имел права отмены каких-либо актов, не соответствующих Конституции и законам.
Второй Съезд народных депутатов СССР (конец 1989 г.). Был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Первое заседание Комитета конституционного надзора СССР состоялось 16 мая 1990 г.
Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона.
Принят Закон СССР «Об утверждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По новому определялось положение Верховного Совета СССР: он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР.
Особое значение имело учреждение поста единоличного главы государства – Президента Союза ССР. Он наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой защиты Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования: если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение принятое им ранее, Президент подписывает закон.
Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.
Анализ трех этапов реформы свидетельствует о том, что основные изменения касались лишь системы органов конституционного контроля и шли по пути создания нового специализированного органа в данной области. В перестроечный период происходило также становление института конституционного контроля в союзных республиках. Наибольшее влияние на этот процесс оказывала такая объективная тенденция, как стремление республик к достижению подлинного суверенитета.
В четырех субъектах Федерации были приняты законы о комитете конституционного надзора. Следующий этап был связан с переходом к более высокой и перспективной форме правовой охраны основных законов – к созданию конституционных судов. Пять союзных республик: Россия, Украина, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан – отказались от комитетов конституционного надзора и закрепили в своем законодательстве положения о создании конституционных судов.
Процесс формирования института конституционного контроля начался и в автономиях (не был завершен к 1991 г.). В большинстве республик РСФСР, как и на уровне Союза ССР, первоначально правом конституционного контроля наделялся парламент и его президиум. Функции конституционного надзора должен был выполнять Комитет конституционного надзора.
После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство. В 1992–1993 гг. был принят ряд важных законодательных актов, которые оказали огромное влияние на становление новой российской государственности и ее правовой системы. Особое значение имело подписание весной 1992 г. Федеративного договора. Подписанный Федеративный договор, инкорпорация его содержания в Конституцию РФ, как отмечалось в научной литературе, представляли собой важнейший компромисс, позволяющий смягчить острую политическую ситуацию и предопределить природу нового федеративного устройства России.
Устанавливается три вида субъектов Российской Федерации:
1) республики;
2) края, области и приравненные к ним города Москва и Санкт-Петербург;
3) автономная область и автономные округа.
Их статус имеет различный характер. Республики определяются как государства. Края, области – как государственные образования.
Четко определяется три сферы ведения органов государственной власти России: исключительная – федеральных органов государства; совместная – федеральных органов государства и государственных органов каждого из субъектов Федерации; государственных органов субъектов Федерации.
Здесь можно отметить, что был сохранен принцип верховенства общефедерального законодательства над республиками.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции Президенту предоставляется право отмены актов краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. В результате в сфере конституционного контроля стало действовать пять органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент РФ.