1. Подготовка и проведение исследования практики внедрения модели управления образованием на основе создания образовательных округов
- Разработка программы и инструментария для исследования и анализа практики внедрения модели управления образованием на основе создания образовательных округов.
- Сбор и обработка данных о практике внедрения модели управления образованием на основе создания образовательных округов в Самарской, Астраханской, Кировской, Сахалинской и Ульяновской областях и в Чукотском автономном округе.
2. Анализ и интерпретация полученных эмпирических данных о практике внедрения модели управления образованием на основе создания образовательных округов
- Анализ результатов исследования внедрения модели управления образованием на основе создания образовательных округов
- Подготовка доклада о ходе и результатах федерального эксперимента по внедрению модели управления образованием на основе создания образовательных округов
На данном этапе решается первая из поставленных задач.
Эксперимент по созданию образовательных округов был запущен с 2006 года в связи с принятием Распоряжения Правительства РФ №840-р от 21 июня 2005 года. Было установлено, что в эксперименте участвуют 5 регионов: Астраханская, Кировская, Самарская, Сахалинская и Ульяновская области, и эксперимент должен быть осуществлен в 2006 – 2008 годах. На сегодняшний день назрела необходимость подведения итогов эксперимента.
Немаловажно, что процесс управления образованием на основании создания образовательных округов затронул не только перечисленные регионы. Отдельные субъекты Федерации приступили к такой трансформации самостоятельно, без включения их в федеральный эксперимент. К таким регионам относится, например, Алтайский край. Сам этот факт, «инициатива снизу» говорит о привлекательности идеи образовательных округов.
Прежде всего, необходимо сказать о целях формирования образовательных округов, так как от постановки целей зависит то, что оценивается в качестве результатов эксперимента. Цели взаимоувязаны с используемой моделью образовательных округов, тем не менее, их можно в универсальном виде сформулировать следующим образом:
· повышение эффективности управления образованием в регионах и эффективности использования ресурсов;
· усиление связи общего и профессионального образования и ориентации системы образования на местные рынки труда;
· повышение качества и доступности образования (особенно в сельской местности) посредством организации сетевого взаимодействия между разноуровневыми учреждениями образования, а также между учреждениями образования и социально-культурной сферы.
Экспериментальный опыт регионов РФ позволил сформировать следующие модели образовательных округов.
1. «Жесткая государственная» модель, предусматривающая передачу государственному органу управления образованием субъекта РФ большинства или ключевых функций муниципалитетов в управлении образованием (реализуется в Самарской области; находится в противоречии с действующим законодательством).
2. «Мягкая государственная» модель, предполагающая преимущественно лишь «приближение» государства к объектам управления (реализуется в Кировской области). Здесь сохранены муниципальные органы управления образованием при создании 8 образовательных округов, однако численность управленцев на муниципальном уровне сокращена в соответствии с сокращением полномочий и повышена численность персонала в региональных органах управления образованием. В каждом образовательном округе созданы и административные органы управления, и общественные советы.
3. «Межуниципальная договорная» модель, предполагающая, в том числе, повышенную роль общественно-государственного управления. Предусматривает объединение ресурсов нескольких муниципалитетов при участии государства для решения отдельных задач функционирования и модернизации образования на данных территориях – Астраханская область, Алтайский край. В Астраханской области образовательные округа рассматриваются скорее не как способ усиления роли государства и управленческой вертикали в образовании, а как территориальные комплексы, имеющие совещательное значение, разрабатывающие программы развития образования нескольких муниципалитетов. В Алтайском крае создано 7 округов без образования юридического лица. Округа сформированы как общественные организации, координирующие образовательную деятельность муниципалитетов. Единственной региональной структурой в округе является ресурсный центр (филиал учреждения дополнительного образования). Такой вариант «горизонтальной координации» муниципальных систем действует в рамках существующего законодательства.
Теоретически может существовать модель образовательных округов, при которой ряд государственных полномочий передается на муниципальный уровень.
Необходимо четко понимать, что за двухлетний период реализации эксперимента возможно адекватно оценивать только достижение управленческих целей. По общемировой практике достижение результатов социально-экономического характера (таких, например, как повышение качества образования) требует гораздо большего периода рассмотрения. Поэтому о последних можно говорить только применительно к Самарской области, в которой работа с образовательными округами ведется с 2001 года.
По результатам эксперимента, прежде всего, следует рассматривать группу управленческих эффектов.
В сегодняшней системе образования существует проблема отсутствия механизмов согласования действий между уровнями политики и управления образованием. На практике это часто приводит к отказу муниципалитетов от необходимых шагов по модернизации существующей образовательной сети и других направлений реформирования системы образования. Образовательные округа позволяют решить эту проблему: если они созданы либо в форме «приближения» государства к объектам управления, либо в форме передачи большинства или ключевых функций муниципалитетов в управлении образованием на региональный уровень, либо в форме передачи государственных полномочий на местный уровень.
О решении данной проблемы говорят факты продвижения регионов-участников эксперимента в реализации проектов модернизации систем образования. В перечисленных регионах осуществлен переход на подушевое нормативное финансирование образования, причем средства на подушевой основе доводятся до уровня образовательных учреждений (Астраханская область, Самарская область, Кировская область). В Самарской области подушевое нормативное финансирование введено не только для учреждений общего образования, но и для учреждений профессионального образования.
В Самарской области введение образовательных округов позволило оптимизировать численность управленческого персонала и провести за счет этой оптимизации повышение уровня оплаты труда. Численность управленческого персонала снизилась в 1,7 раза. Эффекты от сокращения численности управленческого персонала особенно значимы для муниципалитетов с низкой численностью населения. В них содержание штата работников органа управления образованием является экономически нерациональным, поскольку в их подчинении находятся от сотни до тысячи учащихся.
Управление на основании образовательных округов при условии приближения государства к объектам управления позволяет менее болезненно осуществлять переход к новой системе оплаты труда. В Самарской области, например, средняя заработная плата учителей за период реализации эксперимента возросла и составила в 2007 году 10-12 тыс. руб. в сельских муниципалитетах, около 8 тыс. руб. в Тольятти.
Таким образом, можно констатировать, что модель образовательных округов упрощает реализацию программ развития образования регионов и отдельных муниципалитетов. В том числе это относится и к реализации приоритетного национального проекта «Образование», особенно в части проведения комплексных проектов модернизации региональных образовательных систем (комплексные проекты модернизации образования реализуются в Астраханской и Самарской областях). Во многом это обусловлено сокращением административных и транзакционных издержек между уровнями власти, территориями, учреждениями.
Система образовательных округов позволяет решить межмуниципальные проблемы и в более «жестких» моделях (предполагающих перераспределение полномочий и реорганизацию отдельных уровней управления), и в более «мягких» моделях, рассматривающих образовательные округа с преимущественно общественным принципом управления. Данный результат характерен, например, для Астраханской области, где пошли по пути создания общественных образовательных округов, осуществляющих согласование совместных, межмуниципальных программ и проектов, а также подготавливающих заявки на финансирование этих проектов в пределах средств регионального бюджета, предусмотренных сверх объемов средств, определяемых на основании норматива подушевого финансирования образования.
Наличие управленческих эффектов от перехода системы управления образованием на образовательные округа признается управленцами всех уровней. Это стало очевидным, например, на совещании регионов-участников эксперимента с представителями Министерства образования и науки РФ, экспертами ФИРО и других институтов образовательного сообщества, проведенном 22 мая 2007 года. Об эффектах образовательных округов на совещании докладывали специалисты и регионального, и окружного, и муниципального уровня.
Создание единого образовательного пространство на основании образовательных округов позволяет региональным властям эффективно реализовывать федеральную и региональную политику в сфере образования. С созданием округов у региональных властей появилась возможность ставить перед руководством округов конкретные и объемные задачи, в том числе, что немаловажно, в рамках исполнения национального проекта «Образование». Через территориальные управления округов региональные власти успешно выполняют различные образовательные программы, следят за целевым использованием средств из областного бюджета, контролируют соблюдение государственных образовательных стандартов, лицензионных требований и норм.