Системный подход имеет важное значение в военном деле, от правильного его решения во многом зависит успех военного строительства. Правильное определение элементов системы и их взаимосвязей актуально не только для военного дела, но и для правовой деятельности, правовой работы.
Анализируя правовую деятельность, Пугинский Б.И. и Сафиуллин Д.Н. отмечают, что в случаях, когда рассматривается деятельность группы лиц или организаций, существенную роль будет играть также выявление способов обеспечения взаимосвязи, согласованности действий соисполнителей[522]. Данное замечание отражает суть системного подхода в управлении, являющегося принципом управления качеством и закрепленном в виде ряда требований в стандарте (см., например подп. а и б п. 4.1 ГОСТ Р ИСО 9001-2000, устанавливающие, что организация должна определять процессы, необходимые для управления качеством, определять последовательность и взаимодействие этих процессов, или п. 5.5.3 этого же стандарта, предусматривающий, что руководство должно обеспечить разработку в организации соответствующих процессов обмена информацией, в т.ч. по вопросам, касающимся результативности системы управления качеством). Существенным это требование является и для военных организаций, особенно при подготовке и проведении боевых операций, ведении военных и иных действий, когда отсутствие должного взаимодействия может негативно отразиться на выполнении боевых задач, гибели личного состава частей и подразделений. Как известно слаженность действий частей подразделений и служб всегда имело важное значение в военном деле и требовало к себе большого внимания и серьезного отношения, поскольку во многом предопределяла успех как в военной компании, так и в строительстве Вооруженных Сил.
Безусловным достоинством системного подхода является то, что с его помощью всю деятельность организации рассматривают как систему взаимосвязанных элементов, каждый из которых в определенной мере влияет на решение стоящих перед организацией задач и достижения целей этой организации. Системный подход позволяет выявить место каждого элемента и каждой связи элементов в системе, их роль в достижение целей и решении задач, что позволяет расставить приоритеты, правильно распределить внимание (время), силы и средства, т.е. выстроить эффективную систему управления качеством, максимально сориентированную (нацеленную) на задачи и цели организации.
Особое внимание в системе управления качеством отводится также и распределению между должностными лицами ответственности и полномочий, этим вопросам отводится вся пятая глава стандарта, включающая обязательства руководства и его ориентацию на потребителя; определение политики и целей в области качества, планирование создания, поддержания и улучшения направленной на их достижение системы управления качеством; обеспечение определения и доведение до сведения персонала организации ответственности и полномочий; а также анализ со стороны руководства через запланированные интервалы времени системы управления качеством с целью обеспечения ее постоянной пригодности, достаточности и результативности (этот анализ должен включать оценку возможностей улучшений и потребности в изменениях в системе менеджмента качества организации, в том числе в политике и целях в области качества).
Вопросы четкого распределения зон ответственности и установления обязанностей и прав должностных лиц в военных организациях стоят особенно остро. Решение этих вопросов позволяет добиваться слаженности действий личного состава, минимизировать дублирование или безответственность в их работе, что в свою очередь способствует в значительной мере более качественной деятельности, более эффективному достижению целей организации в целом.
Командир-единоначальник ни с кем не должен делить своей власти и своей ответственности. В этой связи важным является вопрос документального закрепления конкретного перечня обязанностей и прав (командиров и начальников, других должностных лиц в соответствии с занимаемой ими должностью), за ненадлежащее исполнение которых они будут нести ответственность, поскольку Общевоинские уставы Вооруженных Сил РФ, а также другие нормативные правовые акты не содержат полного перечня полномочий по всем должностям, имеющимся в штатах Вооруженных Сил (например, не содержат Общевоинские уставы должностные обязанности командира дивизии, командира корпуса, командующего армией, их заместителей и др.). В тех же случаях, когда в этих актах содержатся такие обязанности и права по какой-либо должности, то эти полномочия часто оказываются неполными либо не учитывают специфики воинской части, конкретной должности.
По этой причине при установлении ответственности и привлечении к ней виновных должностных лиц возникают трудности, обусловленные тем, что полномочия на виновного, как часто выясняется, официально не возлагались и документально не оформлялись, установить размер и степень вины за то, что не возлагалось нельзя, а, следовательно, невозможно и наложить взыскание, привлечь его к ответственности, в том числе и дисциплинарной, а нередко и уголовной.
При решении вопроса о привлечении виновного к уголовной, материальной или дисциплинарной ответственности зачастую возникают трудности по установлению круга обязанностей должностного лица и зоны его ответственности, установленных и документально оформленных уполномоченными лицами (органами военного управления). Если такие обязанности не определены или не доведены до виновного должностного лица установленным порядком (лучше всего под роспись), то привлекать к ответственности в первую очередь следует соответствующих командиров, которые допускают к работе лиц, не ознакомленных с своими обязанностями, вследствие чего, как правило, нарушения и совершаются. С подобной практикой, когда должностные обязанности четко не определены, документально не закреплены и не доведены до конкретных исполнителей необходимо бороться, поскольку она затрудняет привлечение виновного должностного лица к ответственности, а значит приводит к безответственности, халатному отношению к исполнению обязанностей, государственному ущербу.
Во избежание подобных негативных явлений, порождающих безответственность и халатное отношение к исполнению своих служебных обязанностей, необходимо каждому командиру полно и конкретно определить в должностных инструкциях (положениях о подразделениях), разработанных на основании общевоинских уставов, круг обязанностей своих непосредственных подчиненных и после утверждения этих инструкций довести их до каждого из них под роспись. Четкое правовое закрепление обязанностей подчиненных является залогом их высокой исполнительности и твердым правовым основанием привлечения нарушителей к ответственности, в том числе и уголовной.
Ответственность и полномочия устанавливаются и распределяются в организации в первую очередь применительно к самым главным целям организации, наиболее важным процессам, за функционирование которых несут ответственность назначенные для этого лица. Например, за надлежащее функционирование процесса продовольственного обеспечения военной организации ответственность несет начальник продовольственной службы, а за работу процесса правового воспитания – заместитель командира по воспитательной работе и т.п.
Кроме того, требует отдельного рассмотрения и исследования вопрос доведения до исполнителей требований издаваемых государством нормативных правовых актов, поскольку это также оказывает существенное влияние на распределение обязанностей по их исполнению и привлечение к ответственности нарушителей этих требований. Так, материалы проводившихся Пугинским Б.И. и Сафиуллиным Д.Н.исследований позволяют им утверждать, что в стране отсутствует сколько-нибудь цельная и надежная сеть доведения правовой информации до адресатов. Необходимость ее создания затушевывается формальными моментами, положениями о том, что издаваемые акты вступают в действие сразу на всей территории, а узнавать об их содержании вменяется самим субъектам, причем незнание законодательства не освобождает от ответственности за его неисполнение. Фактически же огромные массы хозорганов и граждан не имеют доступа к нормативным материалам (либо такой доступ чрезвычайно затруднен), что делает невозможным постоянный учет требований закона при решении хозяйственных и социальных задач[523]. Не является исключением здесь и военные организации. В этой связи требуется постоянно совершенствовать правовые механизмы своевременного выявления необходимой для надлежащей деятельности организации правовой информации и ее доведения до заинтересованных исполнителей под роспись.
Аналогичные требования содержатся и в Стандарте. Так, согласно п. 4.2.3. ГОСТ Р ИСО 9001-2001 для определения необходимых средств управления должна быть разработана документированная процедура, предусматривающая: обеспечение наличия соответствующих версий документов в местах их применения; обеспечение идентификации документов внешнего происхождения и управление их рассылкой; предотвращение непреднамеренного использования устаревших документов. В п. 7.2.1. устанавливается, что организация должна определить:
а) требования, установленные потребителями;
б) требования, не определенные потребителем, но необходимые для конкретного или предполагаемого использования, когда оно известно;
в) законодательные и другие обязательные требования, относящиеся к продукции;
г) любые дополнительные требования, определенные организацией.
В п. 7.2.2. предписывается, что если требования к продукции изменены, организация должна обеспечить, чтобы соответствующие документы были исправлены, а заинтересованный персонал был поставлен в известность об изменившихся требованиях. А в п. 7.5.1. закрепляется, что организация должна планировать и осуществлять производство и обслуживание в управляемых условиях. Управляемые условия должны включать там, где это применимо: наличие информации, описывающей характеристики продукции; наличие рабочих инструкций в случае необходимости.