Проект 2
Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы
Рабочие материалы
Е.И. Добролюбова
Всемирный банк
1 октября 2004 г.
Москва
Содержание
1. Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики 5
2. Подходы к системе мониторинга реформ государственного управления в России 9
В данных материалах предпринята попытка разработки системы целей и показателей реформы государственного управления в России на основе обзора международного опыта мониторинга и оценки административных реформ. Материалы были подготовлены по запросу Правительства РФ и Минэкономразвития России в рамках программы технического содействия реформе государственной службы в России. Материалы подготовлены Е.И. Добролюбовой с учетом комментариев Дж. Литвака, А.Г. Морозова, Н. Парисона, Н. Маннинга и Г. Эванса.
Материалы основаны на подходах к анализу и оценке качества государственного управления, разработанных Всемирным банком, примеров показателей эффективности государственного сектора, использующихся в Великобритании и США, а также на опыте апробации ряда показателей эффективности государственного управления при подготовке трехлетней программы по структурной перестройке экономики в Болгарии. Кроме того, были использованы материалы проекта «логической структуры» реформы государственного управления Секретариата доноров, а также учитывались программные документы, утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации («Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации», одобренная Президентом РФ 15 августа 2001 г. и Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ №1336 от 19 ноября 2002 г., Указ Президента РФ №824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», Концепция «Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации (2004 – 2006 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г.).
В материалах использованы рабочие формулировки целей и задач реформы государственного управления, подлежащие дальнейшему согласованию и утверждению. В основу разработки системы целей и показателей результативности реформ были положены следующие основные принципы:
- Принцип взаимосвязи реформ в сфере государственного управления;
- Возможность выделения отдельных блоков реформ (административной, реформы государственной службы, бюджетных реформ), связанных с реализацией утвержденных и подготавливаемых программных документов;
- Обеспечение возможности межстранового сопоставления показателей государственного управления.
Представленная система целей и показателей ориентирована на федеральные органы исполнительной власти с возможностью адаптации для регионального и муниципального уровней. Перечень приводимых показателей непосредственных результатов и показателей результативности не является исчерпывающим и может быть дополнен либо изменен в зависимости от уточнения целей и задач отдельных реформ, наличия статистических данных и т.п. Для отдельных направлений реформ государственного управления могут быть разработаны более детализированные системы показателей мониторинга и оценки реализации.
В заключении отмечается ряд проблем, связанных с разработкой системы мониторинга реформ государственного управления, разрешение которых потребует проведения дополнительных исследований.
1. Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики
Анализ подходов к мониторингу реализации реформ государственного управления показывает, что в международной практике гораздо больше инструментов, позволяющих производить диагностические исследования состояния государственного управления, нежели осуществлять постоянный мониторинг процесса реформ в данной области. Среди диагностических инструментов[1] можно отметить инструменты для проведения исследований в области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностических инструментов[2]. В то время как диагностические инструменты обеспечивают создание адекватной информационной базы для оценки первоначального состояния системы государственного управления и позволяют определить наиболее узкие места этой системы, т.е. направления реформ, инструменты мониторинга в большей мере нацелены на периодическое измерение эффекта от реализации программных мероприятий, преследующих цели преодолеть данные недостатки.
Условно можно выделить два основных подхода, используемых международными организациями для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Подход, разработанный в рамках программы СИГМА[3] Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях:
- Государственная служба;
- Управление разработкой и реализацией политики;
- Управление государственными расходами;
- Контроль за международными финансовыми операциями;
- Внешний аудит; и
- Государственные закупки.
При оценке в качестве целей реформ в соответствующих областях государственного управления используются рекомендации ОЭСР, а часто, особенно в случае стран, заявивших о своем желании войти в состав Европейского союза (ЕС) - стандарты стран ЕС.
В 1990-х гг. Институт всемирного банка разработал альтернативный подход к оценке прогресса развития государственного управления, разработав т.н. интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Данный показатель оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции[4]. Показатель GRICS получил широкое распространение[5], поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.
Показатель GRICS, как и другие интегральные показатели государственного управления, позволяет дать общую оценку состоянию государственного управления в конкретной стране, однако он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Поэтому для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели «второго поколения», характеризующиеся следующими особенностями:
- Позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния системы государственного управления без «привязки» к определенным программным целям реформ;
- Ориентированы для мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;
- Позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);
- Сочетают качественные и количественные показатели эффективности;
- Связаны со стратегическими целями развития.
Однако использование интегральных показателей (таких как GRICS), для мониторинга прогресса в реализации четко определенного набора мероприятий реформ государственного управления, имеет определенные ограничения:
- Данные показатели в существенной мере основаны на экспертных оценках; хотя в случае с GRICS используется довольно широкий круг источников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов;
- Показатели типа GRICS, а также всевозможные рейтинги стран, время от времени составляемые международными организациями, носят сравнительный характер. Например, показатель GRICS оценивает состояние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами. Таким образом, если прогресс в определенной сфере государственного управления в ряде стран является сопоставимым, показатель GRICS для этих стран может не изменяться; напротив, если в достаточно большом количестве стран качество государственного управления резко снижается в силу определенных причин, значение данного показателя для третьей страны может необоснованно возрасти;
- Количество стран, охватываемых в ходе составления интегральных показателей, может изменяться, что может повлиять на рейтинг страны без увязки с конкретными мероприятиями по развитию государственного управления, предпринимаемыми в данной стране;
- Выявление причин изменения динамики показателей (с детализацией до конкретных направлений реформ) может быть осложнено;
- Зачастую международные показатели не составляются ежегодно, часть международных показателей государственного управления может носить единичный характер[6].
Другим словами, GRICS и другие обобщенные показатели, основанные на анализе восприятия и экспертных оценках, как, например, индекс восприятия коррупции, ежегодно публикуемый Транспаренси Интернешнл, могут быть полезны для выявления общих изменений в отношении общества к государству. С другой стороны, для определения фактического прогресса, связанного с институциональным развитием, был разработан набор более узких и более объективных показателей эффективности «второго поколения».