ПОЛИЦИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВО ПЕРЕДВИЖЕНИЯ
Право свободного передвижения принадлежит к числу тех прав, которыми особенно дорожит человек. Оно представляет собою наиболее простое и наиболее рельефное проявление личной свободы — священного права каждого человека свободно распоряжаться своею личностью. Нужно ли говорить о значении этого права, как для отдельного лица, так и для целого общества? Оно лежит в основе индивидуальной человеческой деятельности, без него эта последняя немыслима. Но в то же время оно является одним из главных условий устойчивости общественного и государственного порядка. Оно есть важный залог мирного, безмятежного и успешного развития всех жизненных интересов. Неуверенность в прочности этого права есть сильный и опасный враг всякого развития как индивидуального, так и общественного. Неприкосновенность личной свободы есть, так сказать, всеобщая и вечная потребность. Но если личная свобода и, в частности, право свободного передвижения всегда имело большое значение, то в наше время оно представляется особенно ценным.
Таким его делают различные условия современной общественной жизни: сильное развитие гражданского оборота, многосложные промышленные и торговые сношения, наконец, разнообразные проявления духовного и интеллектуального общения. Отсюда понятно повсеместное стремление обеспечить это право возможно более прочными гарантиями. Во всех государствах личная свобода, способы ее обеспечения и установление строгого порядка лишения свободы составляют предмет особых забот законодательства.
Но рассмотрение вопросов о наилучших способах обеспечения личной свободы не входит в область полицейского права. Это один из основных вопросов, подлежащих рассмотрению в системе государственного права; полицейскому же праву приходится изучать этот вопрос с другой стороны, с другой точки зрения.
Предполагая известным значение личной свободы, необходимость ее обеспечения и наилучшие способы к тому, полицейское право рассматривает ее с точки зрения тех ограничений, которые могут быть полагаемы праву личной свободы, в особенности праву передвижения, в целях обеспечения различных интересов государственного и общественного порядка.
Существуют многие причины, по которым государство не может относиться безучастно к различным проявлениям права свободного передвижения. Известный контроль над ним представляется необходимым. Его нередко требуют, напр., интересы отправления правосудия: для вызова в суд, для взыскания долга, для разных других актов гражданского и уголовного процессов необходимо иметь возможность знать местонахождение лиц, прикосновенных к тому или другому делу; необходимо это также и в интересах контроля за исполнением со стороны граждан лежащих на них обязанностей и повинностей (податных тягостей или воинской повинности); наконец, нередко бывает необходимо констатировать самоличность известного лица, для чего, конечно, нужно иметь возможность сделать это.
Итак, необходимость известного контроля над свободой передвижения несомненна. Но является вопрос, как организовать этот контроль, как установить пределы, далее которых он не должен идти? Правильное решение этого вопроса имеет существенное значение. Обеспечивая посредством этого контроля различные интересы общественного спокойствия и безопасности, государство, с другой стороны, никоим образом не должно без нужды стеснять самую свободу передвижения, которая так необходима для развития индивидуального и общественного, Отсюда ясно, где следует искать правильное решение поставленного вопроса: оно лежит в соглашении, примирении двоякого рода интересов—свободы передвижения и различных потребностей государственной жизни, вызывающих необходимость контроля за нею. Прошлая история различных государств свидетельствует о том, что в различные периоды развития вопрос этот находил и различное решение, что зависело от тех или других особенностей государственного строя в ту или другую эпоху. Удовлетворительное сочетание, соглашение указанных двух интересов есть дело нового времени, результат более правильного понимания различных потребностей жизни современных государств.
В Англии гораздо раньше, чем в континентальных государствах, был признан и обеспечен принцип свободного передвижения. В этой стране, благодаря особенностям ее политического развития, ранее других быть поставлен и удачно разрешен основной вопрос о гарантиях личной свободы. Magna Charta Libertatum 1215 года, Habeas Corpus Act 1679 г. и некоторые второстепенные законодательные меры вполне обеспечили личную свободу англичан от всякого рода произвольных стеснений. В числе проявлений этой свободы получило прочную гарантию и право свободного передвижения. Оно никогда не встречало тех стеснений, какие на континенте повсеместно развивались в сложную паспортную систему. Каждый англичанин и прежде мог и в настоящее время может беспрепятственно переменять место своего пребывания.
Таково общее правило, которое однако допускает некоторые отступления. Наиболее существенное из них относится к системе законодательства о призрении бедных, какою она представляется, начиная с конца XVI века. Возложенная на приход (законодательством королевы Елизаветы) обязанность кормить бедных членов его вызвала важное ограничение в свободе перехода из одной местности в другую. Приходы начали допускать в свою среду лишь тех лиц, которые не простирали к ним требований о пособии и призрении. Как скоро такое требование заявлялось, пришелец мог быть лишен свободы и выселен в место первоначального своего жительства. Взаимные права приходов и новых поселенцев были впервые регулированы актом об оседлости (Act of Settlement 1662 г.), изданным в царствование Карла II. Этот закон устанавливает, что, кроме рождения, оседлость, принадлежность к известному обществу приобретается также и непосредственно самым фактом пребывания на новом месте в течение 40 дней, если притом поселенец владеет или пользуется имуществом, с доходом не менее 10 фунт. стерл. (теперь это около 100 руб.), или нанимает помещение ценою не ниже 10 фунт. ст. в год. В таком случае он становится членом прихода и вступал со дня водворения во все политические и общественные права свободного англичанина. Но если он не удовлетворял требуемому цензу, то в течение первых 40 дней он мог быть арестован и выселен по простому заявлению попечителя о бедных, что такой-то вновь прибывший не имеет средств пропитания и может пасть на попечение прихода. В таком случае мировой судья обязан дать немедленно приказ об удалении, и поселенец препровождался по этапу на счет общества в тот приход, к которому он был приписан по рождению или первоначальному месту жительства. Позднейшее законодательство (особенно ХІХ-го века) значительно смягчило строгость права оседлости, но в существенных своих чертах оно действует и в настоящее время, ожидая необходимых дальнейших преобразований.
Помимо этого ограничения, связанного с системой призрения бедных, англичане пользуются широким правом перемены местожительства и свободного передвижения внутри страны без всяких паспортов. Что касается до переездов за пределы государства, то они также свободны от ограничений; паспорта заграничные, правда, выдаются, но лишь вследствие того, что в некоторых других государствах они требуются от иностранцев. В прежнее время впрочем свобода путешествия за границу подлежала значительным ограничениям. Королевской власти и до сих пор принадлежит de jure право воспретить (посредством особого приказа «writ ne exeat regno») каждому из подданных выезд из страны и путешествие без особого позволения. Теперь это право представляет собою мертвую букву, оно никогда не практикуется на деле. Но, напр., в XVI веке королева Елизавета строго воспрещала своим лордам выезжать из Англии без ее особого дозволения. В то время заграничные поездки встречали затруднение еще в высокой цене паспортов, minimum которой доходил до 6 фунт. стерл.; в настоящее же время заграничный паспорт стоит всего два шиллинга (около 1 руб.).
Говоря о праве передвижения в каком-либо государстве, необходимо посмотреть также и на положение иностранцев в этом отношении. Английское законодательство и правительство всегда отличались гуманным отношением к иностранцам. Имевшие место в течение ХIV-го, ХV-го и ХVI-го веков случаи изгнания иностранцев и некоторые другие стеснительные для них меры (как, напр., особый налог на них, «aliеn tax») имели исключительный характер и были вызываемы какими либо случайными причинами. Вообще же иностранцы всегда пользовались особым покровительством закона и правительства. Еще Magna Charta обеспечивала иностранным купцам свободный приезд в Англию и выезд из нее в мирное время; «в случае же войны», говорит статья 41-я Великой Хартии, «иностранные купцы задерживаются, пока будет видно, какое обращение встречают английские купцы в неприятельской стране». В позднейшие периоды истории, каковы бы ни были направление политики и международные отношения Англии, иностранцы вообще пользовались такою же личною свободою, как и сами англичане. Англия всегда была верным убежищем для лиц всех сословий и состояний, искавших в ней спасения от преследований. Она давала убежище фламандским выходцам, гонимым преследованиями герцога Альбы; протестантам, бежавшим от преследований Людовика XIY; наконец, католикам дворянского и духовного звания, искавшим спасения от гильотины революционной Франции. Некоторые отступления от этой политики по отношению к иностранцам были сделаны лишь в конце XVIII ст.: под влиянием событий французской революции, из опасения, что бежавшие в Англию крайние революционеры не вызвали беспорядков в стране, было признано нужным прибегнуть к исключительным мерам надзора за иностранцами и даже к изгнанию их.
Франция. В дореволюционной Франции, при существовании крепостного права и феодальной системы, право свободного передвижения терпело значительные ограничения. Они составляли необходимую принадлежность того режима, в основе которого лежала прикрепленность человека к известному месту. Значительным препятствием к свободной перемене местожительства являлись также корпоративная исключительность и различные фискальные интересы. В эпоху наибольшего развития феодализма, повсеместно среди сельского населения обнаружилось стремление избавиться от тяжких условий деревенской жизни, в которой гнет феодализма чувствовался особенно резко. Это вызвало усиленное движение населения из сел в города, которые пользовались значительными привилегиями и в которых налоговое бремя было не так велико. В интересах фиска, государство прибегало к различным мерам предупреждения этого движения. Так, крестьян, переселившихся в города, обязывали платить важнейший налог—taille—в течение десяти лет в месте первоначального их жительства. О своем отбытии они должны были заявлять властям. По прибытии на новое место, они обязаны были записаться в городской ратуше. Но прежде чем окончательно водвориться, новым поселенцам приходилось нередко испытать ряд стеснений со стороны самого городского общества. В некоторых городах право гражданства давалось не иначе, как после настоятельных просьб, иногда даже с коленопреклонением; другие допускали в свою среду лишь после предварительного искуса в течение нескольких месяцев, по прошествии которых органы городского управления решали о принятии или отвержении нового члена; в третьих для получения права оседлости необходимо было дать известную присягу, быть внесенным в списки городского населения и доказать свою состоятельность в уплате податей.