В этих условиях представление интересов Российской Федерации по делам о признании незаконными действий правоохранительных и ряда других органов, являющихся основными причинителями вреда, объективно не может быть надлежащим ни с точки зрения качества, ни с точки зрения организации в силу того, что Минфин России и Федеральное казначейство не в состоянии оценить правомерность их действий для выработки обоснованной позиции в суде.
В судах общей юрисдикции подобная ситуация доведена до абсурда: судьи самостоятельно, вопреки волеизъявлению истца о взыскании вреда с органа, причинившего вред, в качестве ответчика привлекают Минфин России, причем нередки случаи, когда министерство узнает о произведенном взыскании из предъявленного исполнительного документа.
В действующем законодательстве предусмотрен инструментарий, позволяющий добиться существенного усиления ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за эффективность бюджетных расходов и повысить эффективность исполнения судебных актов. Так, ст. 125 ГК РФ дает государственным органам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам в рамках компетенции, которая установлена актами, определяющими статус этих органов, а также по специальному поручению право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Статья 158 БК РФ возлагает на главного распорядителя средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования обязанность выступать в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного само управления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности и предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Вносимые в гражданское и бюджетное законодательство изменения должны быть синхронизированы: обязанность представления интересов Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий, и иным искам к казне следует возлагать непосредственно на бюджетное учреждение, причинившее вред (рис. 3.3), либо - опосредованно - на главного распорядителя средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. В первом случае такой порядок потребует отлаженного взаимодействия получателя с вышестоящим распорядителем средств федерального бюджета для своевременного выделения бюджетных ассигнований в целях исполнения судебного акта. Во втором случае понадобится усиление методической работы по обеспечению представления интересов главного распорядителя средств федерального бюджета подведомственными получателями, на которых в итоге ляжет эта обязанность, по аналогии с представлением интересов Министерства финансов РФ и Федерального казначейства территориальными органами Федерального казначейства
Функцию организации исполнения судебных актов по обязательствам вследствие причинения вреда и иным искам к казне предполагается возложить на Федеральное казначейство, на практике показавшее самую высокую среди государственных органов, исполняющих судебные акты, эффективность организации их исполнения, сохранив за Минфином России правоустанавливающую функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения судебных актов указанной категории дел.
Рассмотренные выше пути повышения эффективности расходования бюджетных средств и исполнения судебных актов показаны применительно к федеральному уровню, но в равной степени могут использоваться и на других уровнях бюджетной системы страны.
Торги как самостоятельный правовой институт известен уже давно. Потребность в проведении обязательных торгов стала очевидна еще в Древнем Риме (к примеру, при аренде городских земель). Современное законодательство также определяет условия, при которых проведение торгов является обязательным. Речь, в частности, идет об исполнительном законодательстве, которое определяет торги в качестве одной из форм реализации имущества должника.
В свое время с принятием Закона об исполнительном производстве 1997 г.связывались большие надежды. Однако уже тогда многие исследователи обоснованно обращали внимание на неотражение в нем очень важных процедур, связанных с порядком проведения торгов.
В настоящее время законодательство в этой сфере существенно обновлено. 2 октября 2007 г. был подписан новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который вступил в силу с 1 февраля 2008 г.
Изменения коснулись многих аспектов исполнительного производства. Исключением не стал и институт принудительной реализации имущества должника на торгах. В целом его регламентация в нормах Закона об исполнительном производстве 2007 г. стала более детальной. Если Закон об исполнительном производстве 1997 г. содержал лишь две статьи (ст. 62, 63), прямо посвященных вопросам проведения торгов в рамках исполнительного производства, то в Законе об исполнительном производстве 2007 г. выделена самостоятельная глава 9 "Реализация имущества должника на торгах", включающая в себя пять статей.
Обновленное законодательство значительно расширило перечень случаев, в которых имущество должника подлежит реализации на торгах (п. 1 ст. 87 Закона об исполнительном производстве 2007 г.). Полагаю, можно говорить о наметившейся тенденции к перераспределению форм реализации имущества - от комиссионных начал произошел сдвиг к проведению публичных торгов, что, безусловно, заслуживает одобрения, поскольку позволит снизить вероятность реализации имущества по явно заниженным ценам.
Закон об исполнительном производстве 1997 г. не содержал указаний относительно предпочтительной формы проведения торгов (предлагались аукцион или конкурс). Подобные уточнения были закреплены лишь на подзаконном уровне. Так, в п. 16 приказа Минюста России от 3 июля 1998 г. N 76 "О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций" (далее - Приказ Минюста N 76), утвердившего временную инструкцию, устанавливалось, что реализация арестованной дебиторской задолженности производится на торгах, проводимых продавцом в форме открытых аукционов. В то же время в п. 2.2 "Порядка организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность Российской Федерации", утвержденного распоряжением РФФИ от 29 ноября 2001 г. N 418 (далее - Распоряжение РФФИ N 418), закреплялось правило, согласно которому торги могут быть как открытыми, так и закрытыми и проводиться в форме аукциона, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами, - в форме конкурса. В пункте 6 ст. 57 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" указывалось, что выигравшим публичные торги признается лицо, предложившее на публичных торгах наиболее высокую цену за продаваемое имущество, на основании чего можно заключить, что в данном случае предполагалось проведение аукциона.
Отсутствие в Законе об исполнительном производстве 1997 г. четкого указания о том, какие именно торги должны проводиться в рамках исполнительного производства, являлось очевидным пробелом. Такая недоработка законодателя повлекла неизбежные вольности трактовок: некоторые авторы утверждали, что судебный пристав-исполнитель вправе избрать любую форму проведения торгов.
В статье 87 Закона об исполнительном производстве 2007 г. предусмотрено, что путем проведения открытых торгов в форме аукциона подлежат принудительной реализации:
- недвижимое имущество;
- ценные бумаги (за исключением инвестиционных паев открытых паевых инвестиционных фондов, а по решению судебного пристава-исполнителя - также инвестиционных паев интервальных паевых инвестиционных фондов). В этом случае для их реализации судебный пристав-исполнитель предъявляет требования к управляющей компании об их погашении (п. 5 ст. 87);
- имущественные права;
- заложенное имущество, на которое обращено взыскание для удовлетворения требований взыскателя, не являющегося залогодержателем;
- предметы, имеющие историческую и художественную ценность;
- вещи, стоимость которых превышает 500 тыс. руб., включая неделимую, сложную вещь, главную вещь и вещь, связанную с ней общим назначением (принадлежность).
В отдельных случаях на торгах реализуется и дебиторская задолженность (ст. 76 Закона об исполнительном производстве 2007 г.).
С учетом целей реализации имущества в рамках исполнительного производства речь, действительно, должна идти именно об аукционе, главным предназначением которого является получение наибольшей суммы за имущество для погашения предъявленных к должнику требований. Кроме того, для формирования справедливой цены по общему правилу доступ на торги должен быть открытым. Однако законодатель опрометчиво не предусмотрел возможность проведения и закрытых аукционов, вполне оправданных в ситуациях, когда принудительной реализации подлежат акции закрытого акционерного общества или, допустим, имущество, ограниченное в обороте.