Учитывая существующую вероятность развития событий по приведенным сценариям на фоне отсутствия частной собственности на леса в России в течение исторически длительного периода, в целях предупреждения возможных негативных социальных последствий приватизации отдельных лесных участков и защиты общественных интересов необходимо хотя бы в теоретическом аспекте сформулировать некоторые публично-правовые ограничения частной собственности на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности - к таковым отнести леса на землях обороны и безопасности, зеленые зоны населенных пунктов, леса водоохранных зон, городские и некоторые другие защитные леса или их части. Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых лесные участки могут предоставляться в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности - например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных в водоохранных зонах и вокруг городов. В-четвертых, может иметь место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.
Новый Кодекс содержит статью о принципах лесного законодательства, которой не было в ранее действовавшем ЛК РФ, что относится к его достоинствам. В то же время не закреплены такие важные принципы, как, например: гласность и открытость распоряжения и пользования лесом; учет интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или в непосредственной близости от них.
Для этого необходимо дополнить статью 1 Лесного Кодекса РФ подпунктами 13, 14, закрепив в них вышеназванные принципы лесного законодательства.
В Кодексе никак не развит провозглашенный принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса. По нашему мнению, наиболее важно обеспечить общественное участие в ходе перевода земель лесного фонда в земли других категорий и в процедуре передачи лесных участков в аренду. Возникающее из договора аренды право лесопользования должно осуществляться с учетом интересов местного населения, и эти интересы должны быть выявлены и учтены посредством специально разработанных процедур (общественные слушания или другие), которые желательно было отразить непосредственно в ЛК РФ.
Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в лесах (ст. 11 ЛК РФ). По сравнению с первоначальной, принятая редакция в большей степени гарантирует право граждан на общедоступное лесопользование и по существу мало отличается от соответствующей ст. 86 ЛК РФ 1997 г. В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Наиболее заметным здесь является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано даже лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения. Норма по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п. 1 ст. 262 ГК РФ. Но свобода доступа граждан выглядит не так однозначно применительно к лесам на землях иных категорий, где, как отмечалось, возможно возникновение частной собственности на лесопокрытые участки. В этой ситуации право собственника земельного (лесного) участка запретить доступ на него других лиц (п. 2 ст. 262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (забор, таблица с объявлением) вряд ли преодолевается редакцией ст. 11 ЛК РФ. Во всяком случае наличие на таких участках публично-правовых ограничений должно быть надлежащим образом установлено, и лучше предварительно (например, на стадии проектирования). В целом актуальность урегулирования вопросов соотношения частных и публичных интересов в свете обеспечения доступа граждан на конкретные лесные участки сохраняется.
Кодекс не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для которых лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Реально установлено только их право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из установленных нормативов (ч. 2 ст. 30). Декларируемое обеспечение защиты исконной среды обитания этих народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов со ссылкой на Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 48) мало что дает, поскольку этот Закон в части земле- и природопользования также имеет отсылочный характер. С целью реализации провозглашенных прав названных категорий граждан возможно было введение следующих механизмов: положения о безвозмездном и приоритетном (перед другими лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; ограничений на осуществление в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием.
Необходимо закрепить порядок учета затрат охотопользователей, которые они осуществляют в целях охраны и воспроизводства животного мира и которые в конечном счете идут на сохранение среды обитания животного мира, в данном случае - лесов. Считаем необходимым предусмотреть положения о частичном возврате вложенных таким образом средств (например, путем перерасчета арендной платы).
Вступивший в действие с 1 января 2007г. новый Лесной кодекс РФ, существенным образом меняет правовое регулирование как лесных отношений в целом, так и использования участков лесного фонда, затрагивает интересы органов власти всех уровней, различных групп бизнеса, населения и общества в целом, имеет принципиально важное значение для обеспечения публичных и частных интересов в природопользовании. Наряду с положительными нововведениями Кодекс изобилует формулировками, которые допускают множественное толкование, что создает основу для хаоса и дальнейшего роста коррупции в лесной отрасли. Кодекс является законом непрямого действия и для своей реализации требует принятия нескольких десятков нормативных актов, без которых большинство положений кодекса действовать просто не может. Кодекс не содержит механизмов стимулирования лесопользователей к ведению лесного хозяйства, направленного на повышение устойчивости и продуктивности лесов, достижение неистощительности лесопользования. Кодекс создает условия для роста самозахватов земель защитных лесов под застройку с соответствующими ограничениями доступа граждан в леса и нарушением экосистемных функций защитных лесов в густонаселенных районах России. Кодекс (а точнее - закон о его введении) ликвидирует государственную экологическую экспертизу любых материалов, связанных с проектированием лесопользования и лесного хозяйства, а также общественных слушаний по этим материалам.
Для повышения эффективности правового регулирования использования участков лесного фонда предлагаем:
1. Сформулировать понятие лесных отношений, для чего часть 1 ст.3 Лесного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «1. Лесное законодательство регулирует лесные отношения, к которым относятся отношения, складывающиеся между субъектами лесного права по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами».
2. Внести изменения в часть 1 ст.101 ЗК РФ с целью приведения ее в соответствие с определением земель лесного фонда, данным в ЛК РФ. Изложить п.1 статьи 101 ЗК РФ в следующей редакции: «К землям лесного фонда в зависимости от целевого назначения расположенных на них лесов относятся земли защитных лесов, земли эксплуатационных лесов и земли резервных лесов».
3. В ст.1 ЛК РФ закрепить принципы:
- гласности и открытости распоряжения и пользования лесом;
- учета интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или в непосредственной близости от них.
4. Закрепленный в ст.1 ЛК РФ принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса, конкретизировать применительно к обеспечению общественного участия в ходе перевода земель лесного фонда в земли других категорий и в процедуре передачи лесных участков в аренду, для чего пункт 1 статьи 74 Лесного кодекса РФ изложить в следующей редакции: « Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, установленных частью 3 настоящей статьи. Необходимым условием объявления аукциона на заключение договора аренды лесного участка защитных лесов является учет мнения населения соответствующей территории, выявляемого на общественном слушании, проводимом в порядке, установленном Правительством РФ».
5. Для предупреждения скрытой приватизации лесов определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, для чего дополнить часть 5 статьи 27 Земельного Кодекса РФ подпунктами 13) и 14) следующего содержания: