Использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЛК РФ и другими федеральными законами.
Допускается установление следующих ограничений использования лесов:
1) запрет на осуществление одного или нескольких видов использования лесов;
2) запрет на проведение рубок;
3) иные установленные ЛК РФ и другими федеральными законами ограничения использования лесов (ст.27 ЛК РФ).
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов, в том числе в части охраны и защиты лесов (п.3 ст.51 ЛК РФ), в части воспроизводства лесов (п.4 ст.61 ЛК РФ) – основание для:
- досрочного расторжения договоров аренды лесного участка;
- досрочного расторжения договоров купли-продажи лесных насаждений;
- принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком;
- принудительного прекращения права безвозмездного срочного пользования лесным участком (п.2 ст.24 ЛК РФ).
Что касается субъектов, управомоченных в области использования лесных участков лесного фонда, то РФ передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:
1. предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков:
- в постоянное (бессрочное) пользование,
-в аренду,
- в безвозмездное срочное пользование.
2. заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организацию и проведение соответствующих аукционов.
За нарушение предусмотренных Лесным законодательством правил использования лесов, административный кодекс РФ предусматривает ответственность, как для пользователей-нарушителей, так и для должностных лиц, нарушающих порядок предоставления лесных участков.
КоАП РФ предусматривает ответственность за следующие виды нарушений при использовании лесов:
- самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков (ст.7.9.);
- самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, самовольная переуступка права пользования лесным участком, а равно самовольный обмен лесного участка (ст.7.10);
- нарушение правил заготовки древесины;
- нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений;
- нарушение правил заготовки живицы, заготовки пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;
- использование лесов с нарушением условий договора аренды лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений, договора безвозмездного срочного пользования лесным участком, иных документов, на основании которых предоставляются лесные участки (ст.8.25.);
- лесами, правил лесного семеноводства (ст.8.27.);
- незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст.8.28.);
- уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ (8.30.);
- нарушение правил санитарной безопасности в лесах;
- загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса (ст.8.31.);
- нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст.8.32.).
Нарушения должностных в сфере предоставления лесных участков:
- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, а равно порядка предоставления лесов для их использования как с предоставлением, так и без предоставления лесных участков в водоохранных зонах (ст.8.12.);
- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования, нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования как с предоставлением, так и без предоставления лесных участков (ст.8.24.).
Что касается видов административной ответственности, то мерой взыскания является штраф. При этом в большинстве случаев он ограничивается для лесопользователей физических лиц – 1000 рублей, для должностных лиц – 2000 рублей, а для юридических лиц – 20000 рублей. Максимальный размер наказания предусмотрен за нарушение правил пожарной безопасности в лесах – штраф до 30000 рублей[29].
На практике имеют место злоупотребления административных органов при применении к хозяйствующим субъектам мер административной ответственности за нарушения лесного законодательства. Например, Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа оставил без изменения решение арбитражного суда первой инстанции, которым было удовлетворено заявление индивидуального предпринимателя о признании незаконным и отмене постановления Таштыпского лесхоза №1 о наложении административного штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного частью 3 ст.8.26 КоАП РФ (побочное лесопользование без лесорубочного билета). Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа указал, что индивидуальный предприниматель, осуществлявший закупку папоротника у населения, не осуществлял лесопользование, поскольку указанный вид деятельности не включен в действовавший на момент привлечения предпринимателя к административной ответственности перечень дополнительных видов побочного лесопользования в лесном фонде РФ, а значит получения лесорубочного билета не требовалось[30].
ГЛАВА II. Правовые формы использования земель лесного фонда
2.1. Право собственности на земли лесного фонда, сервитуты
ЛК РФ 1997г. закреплял нахождение лесного фонда и расположенных на землях обороны лесов в федеральной собственности. Положение о том, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, установлено в п.1 ст.8 действующего ЛК РФ и ст.3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ». Статья 10 указанного Закона предусматривает, что распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.
Согласно пп.2 п.2 ст.27 ЗК РФ земельные участки из состава земель лесного фонда ограничиваются в обороте. Это означает, что указанные земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст.ст.129, 260 ГК РФ)[31].
Не предоставление находящихся в федеральной собственности участков лесного фонда в частную собственность подтверждается также судебной практикой. Так, Федеральный Арбитражный Суд Дальневосточного округа Постановлением от 10.04.2007 оставил в силе решение Арбитражного суда Приморского края, которым Арбитражный суд признал ничтожным в соответствии со ст.168 ГК РФ договор купли-продажи индивидуальному предпринимателю земельного участка, расположенного в границах округа санитарной охраны курорта Шмаковка Приморского края. С учетом положений ст.ст. 94, 96 ЗК РФ, ст.31 Закона РФ от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» этот участок входит в состав земель, отнесенных к землям особо охраняемых природных территорий, которые ограничены в обороте и не могут предоставляться в частную собственность[32].
И хотя М.Ю. Тихомиров одним из положительных моментов нового Лесного Кодекса РФ называет установление федеральной собственности на лесные участки земель лесного фонда[33], из текста ЛК РФ следует, что право частной собственности на лесные участки из земель лесного фонда вовсе не исключено.
Во-первых, лесной участок из состава земель лесного фонда может быть приватизирован в два шага, по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий.
Во-вторых, по установленному ЛК РФ правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. По смыслу ст.624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены[34].
Подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при условии изменения целевого назначения участка (категории земель).
Для предупреждения подобных ситуаций необходимо сформулировать некоторые ограничения частной собственности на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К таковым отнести, дополнив пункт 5 статьи 27 Земельного Кодекса РФ подпунктом 14) следующего содержания:
«5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
14) занятые лесами земель обороны и безопасности, лесами водоохранных зон, защитными лесами, зелеными зонами населенных пунктов».
Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых лесные участки могут предоставляться в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности - например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных в водоохранных зонах и вокруг городов. В-четвертых, может иметь место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.