Прошло уже достаточно времени, чтобы увидеть на практике пробелы и недостатки действующего законодательства о прокуратуре. Фактически в Конституции РФ 1993 г. допущено "двойное" подчинение, которого не допустил В.И. Ленин в 1922 г. Часть 3 ст. 129 Конституции РФ гласит: "Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами". Норма данной статьи при применении ее на практике способствует усилению существующих объективных противоречий между некоторыми региональными и федеральными интересами, что тесно связано с одним из коренных вопросов в сфере организации деятельности прокуратуры - назначением на должность прокуроров субъектов РФ.
Конституция РФ ввела процедуру согласования Генеральным прокурором РФ с субъектами РФ при назначении им на должность прокурора субъекта РФ. Закон "О прокуратуре РФ" развивает это положение указанием о согласовании с органами государственной власти субъектов РФ. Более подробная конкретизация этих вопросов определяется конституциями, уставами субъектов РФ.
4. Место прокуратуры в системе государственной власти
Хотя в Конституции РФ ст. 129 и находится в главе "Судебная власть", фактически, как известно, прокуратура не входит в систему судебных органов. Об этом свидетельствуют ч. 1 ст. 129 Конституции РФ: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации", а также ч. 1 ст. 1 Федерального Закона "О прокуратуре РФ", которая гласит: "Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов". Из текста вышеуказанных статей следует, что прокуратура представляет собой независимую от других систему государственных органов - она не входит в систему органов ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властей, по существу являясь самостоятельной (четвертой) ветвью государственной власти.
В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей, основоположником которого является Ш.-Л. Монтескье, как и в конституциях некоторых стран Западной Европы. Сущность данного принципа заключается в том, что законодательная, исполнительная и судебная деятельность государства рассматриваются как три самостоятельные власти, которые должны находиться в руках независимых органов государства, с тем чтобы они взаимно сдерживали и уравновешивали друг друга, что необходимо для ограждения граждан от произвола, источником которого является сосредоточение всех властей в одном органе. Монтескье развивал идею закономерного развития всего в мире, в том числе человеческих действий, и требовал от законодателя считаться с "общим духом своего народа". Он призывал даже при проведении реформ не стесняться без нужды и нравов и привычек народа, не стремиться непременно исправить все. Законы одного народа не подходят другому, живущему в иных условиях. Об этом он писал в своем труде "О духе законов".
Советские ученые С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский представляли "сущность прокуратуры и ее отличие от других органов государства так, что, во-первых, она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, во-вторых, не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не допускали нарушений закона"[5]. А по мнению М.Н. Маршунова: "...Надзор означает деятельность только по оценке соответствия законам актов и действий поднадзорных органов, организаций, должностных лиц; контроль как элемент управленческого процесса, помимо оценки законности, включает и оценку целесообразности тех или иных решений, и возможность в силу этого непосредственного вмешательства в деятельность контролируемых органов. Поэтому необходимо четко разграничивать надзорные полномочия прокурора, по общему правилу исключающие возможность непосредственного вмешательства в конкретную деятельность, законность которой оценивается, и контрольные полномочия органов управления, предусматривающие такую возможность... Таким образом сфера деятельности прокурорских и контролирующих органовразличны..."[6]
Из сказанного представляется возможным сделать вывод: исследователи прокуратуры на протяжении многих десятков лет не расходились во мнении, что прокуратура представляет собой уникальный элемент в системе российского государственного механизма, который, не вмешиваясь в практическую деятельность тех или иных органов, осуществляет повсеместный надзор за законностью их действий. Такого механизма небыло и нет сегодня в большинстве стран, в том числе и в Западной Европе. Это было и есть отличительная черта России, которую нужно во что бы то ни стало сохранить и развивать.
Необходимо поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры, конституционном определении ее функций, расширении ее полномочий и степени их императивности. Требует также разработки вопрос более четкого определения границ и предмета прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, в частности в отношении оснований вмешательства прокурора в дела экономические. Представляется необоснованным ограничение поводов прокурорского надзора только получением информации о фактах нарушения законов. В этой связи не получило своего развития такое направление деятельности прокурора, как выявление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятию мер к их устранению, а также аналитическая и профилактическая деятельность органов прокуратуры.
При разработке изменений и дополнений в законодательство о прокуратуре необходимо учесть тот факт, что надзорные функции обязательно предполагают наличие властных полномочий, без которых первые не могут быть и не будут реализованы. Следует иметь в виду и тот факт, учитывая исторический опыт, что прокуратура должна быть вне местных влияний - безусловно, если государство хочет иметь единую законность. Но для этого нужно решить этот важнейший вопрос на конституционном уровне: прокуратуре должна быть отведена в Конституции РФ отдельная глава - необходимо признать за ней самостоятельное место в системе государственных органов России. Как высказался один из виднейших исследователей истории прокуратуры, автор многих научных трудов в этой области А.Г. Звягинцев: "...Если посмотреть в глубь веков, то смело можно сказать - долгое время Россия жила и развивалась не по Монтескье - прокуратура на значительном историческом промежутке фактически была самостоятельной ветвью власти. Не видеть этого сегодня - значит не только не знать своего прошлого, но и не понимать настоящего, когда Россия, как никогда в уходящем веке, нуждается в сильных рычагах власти".
5. Прокуратура на современном этапе
Развитие российской правовой системы в последние годы идет по пути повышения правоохранительной и правовосстановительной роли суда, усиления гарантий личности. Судебная реформа ориентируется на приоритет суда в системе правоохранительных органов РФ, предполагается, что суд будет выполнять роль арбитра при разрешении гражданских, уголовных и арбитражных дел, судебные органы, получая все больше полномочий по вопросам защиты прав личности в соответствии с законом, перестают выполнять задачи борьбы с преступностью и правонарушениями, уголовного преследования.
В связи с этим неуклонно растет роль прокуратуры в деле осуществления борьбы с нарушениями закона, охраны правопорядка, надзора за соблюдением прав и свобод человека.
В настоящее время прокуратура, являясь единой централизованной системой органов, осуществляет надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории РФ, осуществляет уголовное преследование, координирует деятельность различных органов по борьбе с преступностью. Деятельность прокуратуры регламентируется Конституцией РФ, Законом «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 года, Уголовно-процессуальным, Гражданско-процессуальным и Арбитражно-процессуальными кодексами, другими нормативными актами.
По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, и особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство и, вследствие этого, различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора.