Таким образом, Комитет признает Указ действующим актом, но условно. Он полагает допустимым определение статуса поселка какими-то другими актами, федеральными или региональными, и трактует его в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле Указ вообще не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу документа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.
Ситуация еще более запуталась, когда, внося исправления в текст Федерального закона №131-ФЗ, законодатели установили, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского – неизвестно.
Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои Законы об административно-территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая «официальному сомнению» действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации, причем в разных регионах – в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде региональных законов содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует. Кое-где она распространена на рабочие поселки. В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других – не более 12 или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки делятся на рабочие, курортные и дачные, в других – нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, - села, деревни, хутора, редко – поселки. При этом, в чем состоит отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.
Эти особенности, прежде всего, характерны для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона №131-ФЗ. Но и в тех законах, которые изменены после издания нового Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.
Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.
В Свердловской области сначала в областной закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу «городской населенный пункт – населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг» заменили на «городской населенный пункт – населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру». Понятие «пригородный поселок» как «городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек» вообще исключили. Вместо него появился «рабочий поселок – городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тысяч человек». Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием «сельский населенный пункт» в качестве населенного пункта, «не относящегося к категории городских населенных пунктов». После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в Законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены «к виду поселок». То есть маленькие, по сути городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские. Для чего? Главным образом чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон. В большинстве случаев такая законодательная двухходовка прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были поставлены уральскими заводчиками Демидовыми с собратьями при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было зафиксировано прессой.
Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Особенно острым оказался конфликт вокруг трансформации поселка городского типа Исеть в сельский населенный пункт и включения его в состав территории городского округа Верхняя Пышма. Фактически район был преобразован в городской округ вопреки нормам действующего законодательства. По результатам опроса, свыше 72% жителей поселка были не согласны с изменением статуса их населенного пункта. Обратившись с жалобой к представителю Президента в Уральском округе П.М. Латышеву и другим чиновникам, они получили ответ: все соответствует закону. Право жителей поселка на осуществление местного самоуправления они смогут реализовать в муниципальном образовании Верхняя Пышма, то есть вместе с жителями другого города, количество которых в 20 раз превышает число жителей поселка. Несмотря на все попытки добиться своих прав, вопрос был решен так, как первоначально задумали областные чиновники. Причем с их точки зрения результаты опроса населения поселка носят рекомендательный, а не обязательный для властей характер, что явно сомнительно с позиций Федерального закона.
Примерно такая же ситуация сложилась в Ивановской области и некоторых других субъектах Федерации, где жители ряда поселков тоже были лишены права на самостоятельное осуществление местного самоуправления, не будучи наделенными статусом муниципального образования. Это, конечно, никак не согласуется со смыслом муниципальной реформы, направленной на приближение местного самоуправления к населению.
Одна из правовых причин такого положения именно в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон №131-ФЗ оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти – федеральные или региональные – должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне.
Кроме всего прочего, надо иметь в виду, что Федеральный закон №131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения. Такой вывод следует из содержания ст. 11 – 13 Федерального закона №131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации – Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях – прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут пойти в сторону от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.
Вообще из содержания законов субъектов Федерации можно сделать вывод, что к преобразованию малых населенных пунктов они относятся менее строго с точки зрения процедуры, чем к трансформациям административных районов и городов областного (республиканского) значения. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном устройстве Московской области в редакции от 19 февраля 2005 г. установлено, что образование и преобразование районов, городов областного подчинения производится законом Московской области, а образование и преобразование городов районного подчинения, поселков, сельских округов, сельских населенных пунктов – губернатором Московской области (ст. 1.1 и 1.2 Закона).
Поскольку Федеральный закон №131-ФЗ преобразование всех муниципальных образований относит к компетенции законодательных органов субъектов Федерации, может возникнуть конфликтная ситуация при преобразовании территориальной единицы, которая может быть одновременно и административно-территориальной структурой, и муниципальным образованием, что чревато судебными разбирательствами.
Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. Став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона №131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов.