До принятия Конституции РФ 1993 г. в связи с отнесением действующей тогда Конституцией РСФСР установления общих принципов территориального деления к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации была сделана попытка издать Закон РСФСР «Об основах административно-территориального устройства краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга» (автономные республики в составе РСФСР согласно Федеративному договору решали вопросы своего административно-территориального устройства самостоятельно). Подготовленный Комитетом по вопросам работы Советов народных депутатов и местного самоуправления Верховного Совета РСФСР, он был внесен в Верховный Совет РСФСР в начале марта 1993 г. Но до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. проект рассмотреть не успели, а затем он потерял актуальность, поскольку вопросы административно-территориального устройства в конституционном перечне вопросов местного ведения Российской Федерации и ее субъектов уже не значились.
И тем не менее новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации, главным образом, посредством усиления регулирования территориального устройства местного самоуправления, прежде всего его самых небольших муниципальных образований, а именно порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.
Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков или сельских населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.
В любом случае необходимо, во-первых, решить судьбу Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1982 г., официально признав его утратившим силу, и, во-вторых, провести официальный мониторинг действующих законов субъектов Федерации об административно-территориальном делении с точки зрения их соответствия Федеральному закону №131-ФЗ.
Глава 2. Организационные основы местного самоуправления
2.1 Структура органов местного самоуправления
Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до настоящего времени порождает множество споров среди специалистов в области конституционного, муниципального, финансового и других отраслей права.
Закон призван более детально урегулировать основы муниципальных отношений, и урегулировать их именно на федеральном уровне, перераспределив полномочия в сфере определения общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные ст. 72 Конституции России, в пользу Федерации. В этой связи нельзя не отметить, что на современном этапе конституционно-правового развития Российской Федерации тенденция укрепления публично-властной вертикали и расширение сферы ведения Федерации относительно ее субъектов находит достаточно подтверждений.
В части определения общих принципов организации системы органов местного самоуправления новый Закон в целях обеспечения единообразия организационной системы местного самоуправления приводит практически исчерпывающий перечень ее форм.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного Закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными, и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 г. более детально определяет систему местных органов власти. В перечень органов местного самоуправления ст. 34 нового Закона включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган. Значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст. 38 Закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись.
Что касается представительного органа, необходимо отметить, что его структура, порядок формирования и компетенция получили в новом Законе более подробное закрепление.
В первую очередь это проявляется в следующем: в соответствии с Федеральным законом 1995 г. правовое регулирование возможности осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан и соответствующие условия такого «замещения» относилось к ведению субъектов. В Законе 2003 г. условия определены на федеральном уровне – полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Даже незначительное изменение указанного числа избирателей, скажем, в результате демографических колебаний, не говоря уж об исторических традициях и иных местных особенностях, не позволяет изменить федеральный императив.
Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со ст. 15 Федерального закона 1995 г. численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Закон 2003 г. не оставляет здесь достаточного поля для регионального или местного нормотворчества, поскольку ст. 35 нового Закона императивно устанавливает численность депутатов.
Единообразие в определении численного состава депутатов представительного органа наряду с позитивной оценкой в связи с сокращением избыточного количества депутатов в ряде муниципалитетов несет и определенный негативный оттенок. Прежде всего он связан с нереализованностью основного признака самоуправления – учета местных традиций и особенностей населением при формировании структуры и состава муниципальных органов.
Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации также претерпел изменение. Новый Закон установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Расширяя исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, новый Закон относит к ней принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1-й главе как их обязательные, так и факультативные формы.
Еще одной новеллой Закона 2003 г. является императивное установление числа депутатов, работающих на постоянной основе, - не более 10% от общего числа депутатов.
Не менее значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального образования.
В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции главы относятся представительские функции, промульгация нормативных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа.
Правовое положение и взаимоотношения главы муниципального образования с представительным органом новым Законом императивно связываются с порядком его избрания.
Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового Закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. Однако Закон императивно определяет взаимоотношения главы и представительного органа: в случае избрания на муниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.