Источником федеративной государственности является суверенитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, возглавляющего союз. Например, конституция США учредила федеративное государство от имени всего народа Соединенных Штатов. "С самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченными законодательными полномочиями, источником которых является сама Конституция'"[3]. В 1871 г. на основе немецких монархий (княжеств, королевств) было образовано федеративное государство — Германская Империя, возглавляемая кайзером (наследственным императором).
Нация в федеративном государстве политически едина, но не в полной мере. В юридическом смысле она состоит из народов, каждый из которых претендует на известную меру политической самостоятельности. Считается, что эти народы через референдум или своих представителей однажды дали согласие на объединение в федеративном государстве. В то же время каждый из них оставил за собой долю суверенных прав.
Таким образом, государственность субъекта федерации также происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Ее источником может быть суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.
И федерация, и сами участники (субъекты) союза имеют источник государственности. Из этого следует, что на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом[4].
При том что суверенитет федерации абсолютен, существуют некоторые принципиальные отличия федерации от унитарного государства.
Суверенитет — это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью. Так, основатели США имели вполне определенный замысел в области государственного устройства. В 1760 г. американские колонисты в ответ на попытку британского парламента заявить о его верховенстве возразили, что даже его верховенство существует лишь до тех пор, пока это необходимо для объединенной политики.
Швейцарская конституция признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о своем суверенитете. «Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета».
Разделенный суверенитет определяет все существенные свойства федерализма. Федерация образуется на договорных или квазидоговорных (подразумеваемых договор) началах. Иными словами, в основе федерации лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме договора, заключаемого независимыми государствами. Так, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись самостоятельными.
Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например, Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.).
Акт об учреждении федерации оформляет два типа государств. Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства[5].
Если в федерациях на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым самим членом союза.
Прежде всего раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее участников. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции.
Во многих федерациях весь объем государственных полномочий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.
Как правило, исключительную компетенцию отдают федеральным органам. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. В состав исключительной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кредитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союзное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в форму субъектов федерации и другие предметы ведения. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходимую степень государственного единения и политическую дееспособность союза[6].
Иногда исключительная компетенция закреплена и за субъектами федерации. Так, в Канаде провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключительной компетенцией.
Та часть полномочий, которая не является исключительной и не оговорена каким-либо иным образом, составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглашением ранее независимых государств. Так, образовав союз, Североамериканские штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общенациональное значение, а за собой "оставили" иные права, которыеи образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то обладателем остаточной становится союз.
В целях согласования деятельности центра и субъектов федерации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например, в США с 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции — влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Имеется и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. В частности, он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу. В ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, конечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции. Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция. Под конкурирующей компетенцией подразумеваются полномочия, которые могут быть использованы и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации[7].
Условия, при которых та или иная сторона вправе воспользоваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В случае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены — Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.
Сосуществование двух типов государственности в условиях федерализма подтверждается другими признаками.
В федерации существует двойное, а точнее — двуединое гражданство. Лица находятся в политико-правовой связи (гражданстве) не только с центральным государством, но и с субъектами федерации. Гражданин штата, земли или подданный провинции состоит также и в союзном гражданстве либо подданстве — "Всякий гражданин кантона является швейцарским гражданином" (ст. 43 Конституции Швейцарии). Обычно гражданство субъектов федерации подвижное, оно изменяется с переменой места проживания лица. Союзное гражданство устойчиво, перемена места жительства на нем не сказывается.