Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.
Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют конституцию. По своейприроде они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.
Члены конфедерации нс совершают окончательной передачи своего суверенитета,политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организации.
Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных.
Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.
Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы и обязывающее значение эти решения могут получить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации[11].
В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являются законами. Их следует определить все же как акты международного, а не национального права. Эти решения создают нрава и обязанности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедерацией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдикции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже вооруженные действия силами других членов конфедерации.
В конфедерации отсутствует собственная система исполнительных органов. Исполнение решений, принятых конфедерацией, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санкций к нарушителям.
Конфедерация не имеет государственных органов, что совершенно естественно, т. к. она не является государством. Конфедеративные учреждения определяются как своего рода органы международного объединения. Эти органы формируются по принципу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле этого слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интересы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязательными инструкциями, полученными от своих государств, не вправе принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсусом — прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация — один голос", тогда как в парламентах каждый депутат имеет право голоса.
Глава конфедерации обладает председательскими, координационными, но не руководящими (императивными) полномочиями, присущими многим главам государств.
Не являясь государством, конфедерация не может устанавливать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Следовательно, учреждение конфедеративного гражданства в принципе невозможно.
Конфедерация имеет более широкие возможности привлечения финансовых средств, чем другие международные организации. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. В то же время в конфедерации нет собственной налоговой системы. Ее бюджет пополняется взносами государств, а не за счет взимания средств с налогоплательщиков[12].
Бесспорным является право государств на выход из конфедерации. Хотя оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства, однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о создании союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекратит существование в силу окончания действия союзного договора.
Конфедерации имеют в целом заслуженную репутацию неустойчивых, кратковременных, переходных государственных объединений. Считается, что конфедерации либо предшествуют созданию федераций, объединению территорий под единой унитарной государственностью, либо завершаются их распадом. Действительно, срок существования известных миру конфедераций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швейцарии (1291 - 1787 гг.), Нидерландов (1580 - 1795 гг.), а также древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делос-ский союз и другие).
Есть основания полагать, что конфедерации будут более или менее регулярно возникать и исчезать в мировой практике. Конфедерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Никарагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия; Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфедерации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации — Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации.
Уния представляет собой общность государств, возглавляемых единьш монархом. Международно-правовое значение унии зачастую невелико, иногда оно просто ничтожно. А воздействие унии на государственный строй, по крайней мере на форму правления ее членов, более заметно.
Унию нельзя причислить к разряду конфедераций. Во-первых, конфедерации возникают с участием как республик, так и монархий. Уния всегда объединяет монархии. Во-вторых, конфедерацию учреждают договором между государствами. Уния возникает не на основании договора, а в силу принадлежности одному монарху права на престол в двух и более государствах. Договор не является обязательным условием существования унии, хотя и он может быть заключен ее участниками[13].
Участники унии в полной мере сохраняют свою государственность, а суверенитет возглавляющего их монарха как бы удваивается, утраивается. Иными словами, одно лицо становится обладателем суверенных прав одновременно в нескольких государствах. Различаются два вида общностей монархических государств — личная уния и уния реальная. Отличия между униями состоят в условиях участия и выхода из них. Характерно, что именно от особенностей государственного, национального права зависят существование или распад уний.
Личная уния устанавливается между государствами, в которых условия и порядок престолонаследования различны. Например, в одном государстве женщины отстранены от участия в наследовании трона, а в другом они вправе претендовать на престол. Такие унии возникают случайно, в результате того, что одно и то же лицо становится наследником одновременно двух монархов в разных государствах. Столь же случайно они и распадаются, хотя эта случайность запрограммирована устройством личной унии. Рано или поздно какой-либо из потомков общего монарха в одной из стран займет престол, тогда как по закону другого государства его царствование не состоится. Так, в XIX в. распались унии между Англией и Ганновером, Голландией и Люксембургом. Причиной этих распадов стало то обстоятельство, что по законам Англии королева Виктория имела все основания к царствованию, а в Ганновере лица женского пола к трону не призывались; Голландию возглавила королева Вильгельмина, а в Люксембурге она прав на престол не получила.
В реальных униях законодательство государств устанавливает единый порядок престолонаследования. Наследник трона в одной стране одновременно является наследником во всех государствах, составляющих унию. Распад реальной унии или выход из нее отдельной страны происходит лишь в результате изменения формы правления в одном из государств, ликвидации в нем монархии. Например, Австро-Венгрия прекратила свое существование после первой Мировой войны в результате коренного переустройства входивших в нее государств, упразднения в них института императора. Распад реальной унии возможен также и в случае смены правящей династии в одной из стран. Так, Норвегия вышла из унии со Швецией в результате того, что конфликт между королем и норвежским парламентом по вопросу устройства консульской службы дал формальные основания расценить действия монарха как отказ от выполнения своих функций. Норвежский парламент принял решение о переходе королевских прав в другую династию, и прежний король сохранил свою власть только в Швеции. В 1943 г. прекратила существование уния между Данией и Исландией в результате преобразования последней в республику. Мальта, став республикой, в 1975 г. вышла из унии с Великобританией[14].