После ряда преобразований, 2 февраля 1821 г. ведомство Главного Казначея было включено в состав Минфина и стало называться Департаментом государственного казначейства. В 1822 г. в Санкт-Петербурге было учреждено Главное казначейство, которое выполняло следующие функции: выдача и учет сумм на содержание Императорского двора и на расходы Министерств и главных управлений в Санкт-Петербурге, а также выплата пенсий лицам, проживающим в столице.
В 1837 году, в период царствования Императора Николая I, уездным казначеям была дана высочайше утвержденная инструкция, точно определившая предметы их деятельности, пределы полномочий, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм, ведения книг, отчетности и т.д. По книгам учета каждое казначейство составляло текущую и окончательную отчетность для казенной платы. Кроме того, уездные казначейства подвергались внезапным ежемесячным проверкам.
В период правления Александра II была поставлена задача введения принципа единства кассы. Кассы Минфина должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, а с другой стороны – производить государственные расходы, непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны. В 1866 году единство кассы было введено повсеместно. Все кассы Минфина были разделены на доходные (казначейства в уездных и губернских городах, кассы специальных сборщиков) и расходные (Главное казначейство в Санкт-Петербурге и расходные отделы губернских казначейств). Таким образом, в тот период казначейства представляли собой центральные кассы, в которых сосредотачивались получаемые из уездных казначейств доходы для передачи их в Государственный банк на текущий счет Департамента государственного казначейства.
С развитием экономики страны роль финансов значительно возросла. В царствование последнего императора Николая I (1894-1917г.г.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Минфина и Департамента Главного казначейства. Произошло значительное увеличение штатов и изменение структуры казначейств, вызванное расширением сферы деятельности казначейства; увеличилось число касс специальных сборщиков.
К 1900 году в России насчитывалось 728 уездных казначейств, входящих в ведомство Департамента государственного казначейства и подчинявшихся Казенным палатам. Исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею, который надзирал за деятельностью членов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных средств, имущества, за исполнением функцией казначейства и своевременным предоставлением отчетности.
К 1917 году Департамент государственного казначейства был основным в системе Минфина. Основные функции казначейства состояли в следующем:
· сбор государственных доходов, их хранение, производство платежей по указанию органов власти, обеспечение движения денежных средств из одного казначейства в другое, контроль и информация о состоянии сбора пошлин, налогов и о недоимках;
· продажа гербовой бумаги, марок, свидетельств, патентов по акцизным сборам;
· выдача свидетельств на право торговли, промыслов, билетов на торговые и промысловые учреждения;
· прием и временное хранение средств присутственных мест, общественных учреждений, перевод денежных средств из одного города в другой;
· выдача пенсий и пособий;
· бухгалтерский учет, составление и представление отчетов.
Таким образом, казначейство осуществляло и обслуживало процесс сбора доходов и финансирования расходов, учетные функции, функцию контроля, банковские и информационные функции. Жесткой и персонифицированной была ответственность казначеев и казначейств за растраты и казенные долги.
С установлением советской власти основой финансово-экономической политики страны был определен целенаправленный переход к безденежному обороту и распределению всех материальных ценностей на равных основаниях между всеми трудящимися. Начались преобразования финансового аппарата, которому в этой системе была уготована роль исполнителя “ …единообразного
учета и общего счетоводства всего народного хозяйства в целом”.[2]
Декретом Совета народных комиссаров от 4 мая 1919 года Департамент государственного казначейства был упразднен и произошло его слияние с Народным банком РСФСР, в составе которого было образовано сметное отделение по обслуживанию высших и центральных учреждений Советской республики. В условиях тотального планового руководства национальной экономикой совмещение функций казначейства и центрального эмиссионного органа стало наиболее целесообразным. С 1926 года и вплоть до начала 90-х годов в России существовала банковская система кассового исполнения бюджета.
1.2. Предпосылки воссоздания казначейской системы в Российской Федерации.
По определению, бюджет – это форма образования и расходования фондов денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и управления.
На различных этапах развития экономики бюджет являлся инструментом осуществления государственной политики, основным источником денежных средств для реализации намеченных программ и мероприятий.
Бюджетный процесс включает в себя следующие стадии:
- составление проекта бюджета,
- рассмотрение и утверждение бюджета,
- исполнение бюджета,
- подготовка и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Исполнение бюджета – важнейший этап бюджетного процесса, который осуществляется при участии органов исполнительной власти, финансовых и налоговых органов, кредитных учреждений, юридических и физических лиц – плательщиков налогов в бюджет, получателей бюджетных средств. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ функция исполнения федерального бюджета закреплена за Правительством РФ.
До провозглашения в июне 1991 года независимости Российского государства бюджетная система бывшей РСФСР состояла из двух звеньев – республиканского бюджета РСФСР и нижестоящих бюджетов. Это была типичная для унитарного государства бюджетная система, построенная на принципе единства и централизма.
Принцип единства состоял в том, что все бюджеты, входившие в бюджетную систему РСФСР, организационно были увязаны в единое целое, имели общую систему доходов и одинаковую направленность расходов, составление и исполнение всех бюджетов регламентировалось одинаковыми правилами составления и исполнения государственного бюджета СССР.
Централизм заключался в централизованном руководстве всеми бюджетами из единого - союзного центра. Союзные органы власти были наделены широкими бюджетными правами, при этом почти полностью отсутствовала бюджетная самостоятельность низовых органов государственной власти.[3]
В этих условиях Государственный банк СССР с его сетью банков на местах обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков бюджета, он обеспечивал функцию кассы как в налично-денежном обслуживании организаций, так и в проведении безналичных расчетов. Распоряжение бюджетными средствами, а также контроль за их целевым использованием осуществлялось Министерством финансов и финансовыми органами на местах.
С образованием в 1991 году самостоятельного суверенного российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы Российской Федерации, на иных, чем прежде, федеративных и демократических началах, и, соответственно, процесс становления бюджетного законодательства новой России. Первым шагом на этом пути, зафиксированным сначала в Законе “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (октябрь 1991г.) – а затем в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года, было четкое выделение трех качественно новых уровней в составе бюджетной системы России:
- первый уровень – федеральный бюджет Российской Федерации;
- второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации (республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые и областные бюджеты, окружные бюджеты автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, бюджеты городов Москва и Санкт-Петербург);
- третий уровень - местные бюджеты (городские и районные, сельские и поселковые бюджеты).
Одновременно с формированием новой бюджетной системы происходило законодательное закрепление самостоятельности бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в рамках единой бюджетной системы России. В результате этого, финансовые органы на местах перенесли центр тяжести своей работы на исполнение самостоятельных бюджетов территорий и практически отстранились от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.
Что касается исполнения доходной части федерального бюджета, то в условиях нестабильной экономической и политической обстановки, при низкой налоговой дисциплине, приоритетной задачей налоговых органов стал контроль за выполнением налогового законодательства, обеспечением поступления налогов и других обязательных платежей. Осуществление же распределения поступающих налогов между бюджетами различных уровней и фактическое распоряжение доходными счетами федерального бюджета перешло на второй план. Все это привело низкой оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета и передачи в местные бюджеты отчислений от регулирующих налогов. Главным недостатком действовавшей системы учета доходов была ее неоперативность: разрыв между моментом сбора налогов и реальным зачислением сумм поступивших налогов в доход федерального бюджета составлял 2-4 рабочих дня, а отчетность в разрезе видов доходов поступала лишь в конце месяца, следующего за отчетным. Таким образом, не было возможности своевременного получения информации об объеме поступающих доходов, что отрицательно влияло на точность составления краткосрочных прогнозов о налогах и платежах и приводил к установлению нереальных лимитов по расходам, а, следовательно, сказывалось на своевременности финансирования.