Переход на казначейскую систему исполнения бюджета призван сократить, а в конечном итоге исключить совсем, необоснованные расходы федерального бюджета, увеличить пополнение его доходной части, повысить эффективность управления бюджетными средствами, ужесточить контроль над их использованием, укрепить финансовую дисциплину на всех уровнях.
Несмотря на многочисленные трудности за годы, прошедшие с момента воссоздания казначейской системы, практически с нуля в 87 из 89 субъектов Российской Федерации созданы и функционируют территориальные органы казначейства.
1.5. Проблемы становления казначейской системы современной России. Основные направления развития.
Расширение территориальных рамок деятельности федерального казначейства не обходится без проблем. Система казначейского исполнения федерального бюджета эффективна только тогда, когда она обеспечивает, чтобы любой расход федерального бюджета производился рядом с бюджетным учреждением. В этом отношении основной проблемой является неразвитость системы казначейства в Башкирии и отсутствие ее в Татарстане.
В Башкортостане система казначейства создана лишь наполовину, и существующему там органу казначейства пока предоставлено право совершать операции только со счетами по учету средств федерального бюджета, распределением доходов по уровням бюджетов занимаются в Башкортостане налоговые органы. Там, где до конца не отлажена система казначейского исполнения доходов, обязательно будут попытки работать не в интересах федерального бюджета: по данным Госналогслужбы, в Башкирии происходит зачисление налогов в республиканский бюджет в ущерб федеральному бюджету. В 2000 году между Правительством России и органами власти Башкортостана было достигнуто соглашение о завершении перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета и создании в республике сети отделений федерального казначейства в городах и районах.
С Татарстаном проблема острее, так как там органы федерального казначейства вообще не созданы. Федеральные расходы по республике временно проводятся транзитом через Управление федерального казначейства по Республике Чувашия. Однако при такой системе финансирования возможности контроля за использованием средств федерального бюджета значительно ограничены, так как из Чувашского Управления федерального казначейства денежные средства перечисляются на банковские счета бюджетных учреждений на территории Республики Татарстан и последние имеют возможность потратить их по своему усмотрению, вразрез с целевым назначением. Факты нецелевого использования средств можно установить только после представления отчета об использовании средств, когда исправить ситуацию уже невозможно. А ведь главное преимущество казначейства заключатся в том, что оно отпускает деньги только на покрытие конкретных, установленных Законом расходов. В отношении Татарстана это преимущество остается нереализованным.[8]
Необходимо отметить, что из-за нестабильной ситуации в Чеченской республике созданные там органы казначейства в настоящее время не функционируют, поэтому средства федерального бюджета, направляемые в республику, не подвергаются должному контролю, что создает условия для их нецелевого использования.
Также остается открытым вопрос о переводе на казначейское исполнение бюджета структур и подразделений Министерства обороны Российской Федерации, а ведь это сложнейший сектор контроля государственных расходов. Перевод на казначейское исполнение данного ведомства сдерживается существованием чрезмерного режима секретности в учреждениях Министерства обороны, что усложняет технологию казначейского исполнения бюджета этого ведомства, поскольку требует передачи закрытой информации по закрытым информационным сетям.
В порядке эксперимента органами казначейства обслуживается Приволжский военный округ и Балтийский флот. С 1 января 2000 года, в соответствии с графиком, на казначейское обслуживание переведено Главное управление военного бюджета и финансирования Министерства обороны России. Остальные структурные подразделения Вооруженных Сил РФ пока держат свои расчетные счета в Центральном банке России. Уже сейчас проводятся мероприятия по подготовке военных финансистов к работе в казначейском режиме. Несмотря на все проблемы, в соответствии с имеющимся решением Правительства, в ближайшем будущем армейский бюджет будет в полном объеме переведен на кассовое исполнение в федеральном казначействе.
Существует еще одна проблема, которая не позволяет говорить о возможности скорого завершения перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Как известно, в настоящее время для обслуживания операций по доходам и расходам федерального бюджета широко привлекаются коммерческие банки. Проверки показывают, что в коммерческих банках допускаются многочисленные задержки в исполнении поручений налогоплательщиков на перечисление средств в бюджет, несвоевременное доведение средств федерального бюджета до бюджетополучателей и, что самое главное, не гарантируется сохранность бюджетных средств не только в связи с банкротством банков, но и нередко из-за отсутствия средств на их корреспондентских счетах.
Существует ряд проблем в исполнении доходной части федерального бюджета. Наиболее приоритетным среди вопросов, решаемых органами федерального казначейства, является вопрос о соблюдении нормативов распределения регулируемых доходов между федеральным и региональными бюджетами. Поскольку формирование доходов бюджетов осуществляется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, то в целом можно выделить два основных фактора, влияющих на нормативное соотношение регулирующих доходов федерального бюджета:
а) неправомерное регулирование органами государственной власти субъектов Федерации отношений, связанных с вопросами налогообложения и не входящих в их компетенцию;
б) нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Повсеместно органы государственной власти субъектов Федерации принимают нормативные правовые акты, предоставляющие налогоплательщикам льготы, не предусмотренные законодательством о налогах и сборах, и освобождающие налогоплательщиков от уплаты федеральных регулирующих налогов и сборов в части, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.[9]
Кроме того, исполнительные органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления принимают решения, предписывающие налогоплательщикам осуществлять уплату федеральных регулирующих налогов и сборов в части, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов, напрямую на счета региональных бюджетов, минуя распределительные счета органов федерального казначейства. Все это приводит к несоблюдению отчислений от федеральных регулирующих доходов и недополучению доходов в федеральный бюджет.
Для увеличения собираемости налогов и сборов в федеральный бюджет необходимо также приложить все усилия для наведения порядка в учете исполнения доходной части федерального бюджета, это прежде всего:
- Необходимость ведения одного лицевого счета налогоплательщика по каждому налоговому обязательству, вытекающему из положений налогового законодательства;
- Прекращение практического исполнения налоговых обязательств неденежной формой оплаты;
- Совершенствование информационного взаимодействия налоговых и казначейских органов.[10]
Наведение надлежащего порядка в этом вопросе представляется чрезвычайно важной задачей, поскольку именно в этом направлении будет развиваться система учета исполнения федерального бюджета по доходам.
До настоящего времени не решен вопрос по казначейскому контролю за использованием средств федерального бюджета, выделенных на возвратной и безвозвратной основах. Несмотря на то, что возврат предоставленных на возвратной основе предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравнивается к платежам в федеральный бюджет, территориальными органами федерального казначейства осуществляется только контроль за использованием средств, выданных предприятиям и организациям на возвратной основе через счета Министерства финансов Российской Федерации. Ссуды же, полученные предприятиями через уполномоченные коммерческие банки, органами федерального казначейства не контролируются. Во многих регионах сохраняется крупная задолженность перед федеральным бюджетом по бюджетным ссудам, инвестиционным налоговым кредитам, выданным предприятиям–налогоплательщикам. Однако, территориальные органы федерального казначейства не всегда принимают все необходимые меры по взысканию в федеральный бюджет этих средств.