Говоря о месте прокуратуры в государственном механизме, следует отметить, что оно находит свое предметное воплощение в реализуемых ею функциях, которые представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно установленных законом полномочий (компетенции).
Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития государства не остается неизменным. Их набор зависит от известных социальных и правовых условий развития общества и государства, а также конституционно закрепленного места прокуратуры в системе государственного механизма.
Учет названных обстоятельств позволяет отметить, что потребностям переходного периода в основном соответствует прокуратура многофункционального типа.
Потребности укрепления правовых начал в различных сферах жизни общества, усиления противодействия преступности требуют, чтобы деятельность прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение верховенства закона и иных требований законности, прав и свобод человека и гражданина, местного самоуправления и общественных объединений, организаций и предприятий независимо от принадлежности и форм собственности[9].
Ни одной из этих целей нельзя достичь без осуществления прокуратурой основной ее функции - надзора за исполнениемзаконов участниками общественных отношений.
В течение переходного периода прокурорский надзор продолжает оставаться наиболее целесообразной, эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, существенным элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих государственных органов не может принятьна себя надзорную функцию прокуратуры. Ее в состоянии успешно выполнять только единая централизованная, независимая система органов прокуратуры.
Прокурорский надзор исторически сложился в России, как постоянное наблюдение прокурора за соответствием законам деятельности и правовых актов участников общественных отношений. Попытки ликвидировать или существенно ограничить «постоянно наблюдательный» характер прокурорского надзора лишает его самой сути[10].
Прокуратура в результате специфики своей деятельности и структуры способна (и она реально это делает) объединять деятельность контролирующих органов: местных, региональных и центральных. Она способна также в известной мере объединять деятельность органов исполнительной власти[11].
В современных условиях и на протяжении переходного периода ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности и правовых актов каждого звена такой структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране.Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее ядро государственного контроля[12].Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминализированных структур, их очищению (в том числе, и путем привлечения куголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.
Прокуратура осуществляет надзор независимый, не связанный с интересами региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных групп. С этой точки зрения она может рассматриваться как достаточно объективный и нейтральный орган, основная цель которого - обеспечение законности, прав и свобод граждан, законных интересов государства и других субъектов права[13].
В государственном контролирующем механизме нет органов, способных осуществлять эффективный независимый (неведомственный), необходимый надзор (контроль) за:
- исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан (общий надзор);
- исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
- соответствием закону судебных актов;
- исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
- исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.
Интересы обеспечения жизнеспособности прокуратуры подчеркивают необходимость сохранения всех сложившихся отраслей прокурорского надзора, имея в виду, что он един, поскольку охватываемые им направления тесно взаимосвязаны между собой и образуют единую систему.
Осуществление прокуратурой общего надзора наиболее часто подвергается критике, в том числе, и основывающейся на серьезных нарушениях. Речь идет о достаточно распространенной практике неоправданных и не вытекающих из их компетенции действий прокуроров, подмены ими управленческих, контрольных и иных органов, вмешательстве в хозяйственную работу. Следует отметить, что многократные попытки отдельных государственных органов четко определить пределы прокурорской деятельности в общем надзоре до сих пор не принесли желаемых результатов и не изменили практику, выходящую за пределы единичных фактов. Поскольку из этого делаются выводы о неэффективности общего надзора и необходимости его ликвидации в прокуратуре, данный аспект должен быть подвергнут обстоятельному анализу.
Вневедомственный контроль, особенно при его нынешнем состоянии, выявляет лишь незначительную часть нарушений законности. Еще меньшая их доля может дойти до суда, предупредительные возможности которого минимальны. Правоприменительная практика многих лет убедительно доказала и низкую эффективность в этом отношении учреждений Министерства юстиции. Методическое руководство с его стороны правовыми службами оказалось несостоятельным, эти службы не смогли стать по-настоящему серьезным фактором борьбы с нарушениями законности. То же следует сказать и об «эффективности» контроля Минюста за законностью правовых актов[14].
Все эти бреши, а во многих отношениях буквально «черные дыры», в настоящее время в основном закрывает прокуратура[15].
Количество выявляемых ею нарушений законности намного превышает показатели всех других органов. Весьма важно и то, что основные средства прокурорского реагирования - протесты, представления, иски, информации - не носят административно-распорядительного характера - прокуратура лишь указывает на нарушение закона и требует его устранения. Сами же решения по существу принимаются компетентными властными органами и должностными лицами или, если прокуратура обращается в суд,- судом.
Надзор прокуратуры играет важную роль в защите интересов общества и государства. Особенно наглядно он проявляется в пресечении нарушений законов, направленных на проведение экономических и социальных реформ переходного периода.
Надзорная деятельность прокуратуры вносит существенный вклад в обеспечение нормальной деятельности механизма исполнительной власти. Выявляя и устраняя факты нарушения и неисполнения законов, прокуроры способствуют достижению более высокого уровня и качества работы аппарата государственного управления. На этой основе реальным становится выход законодательной и исполнительной ветвей власти на оптимальный режим взаимодействия. Надзор за законностью деятельности контролирующих органов, составляющий предмет постоянного внимания прокуратуры, оказывает позитивное влияние на укрепление законности в деятельности государственного аппарата, повышение роли системы государственного контроля в решении экономических и социальных задач[16].
Таким образом, общий надзор прокуратуры нацелен на утверждение законности и, в принципе, действует там, где образуются правовые недостатки, которые не могут быть ликвидированы другими институтами правоохранной системы или где они вообще отсутствуют.
По нашему мнению, усиление правозащитного потенциала прокуратуры может быть обеспечено путем:
- прямого закрепления ее обязанности наблюдать за соответствием подзаконных актов не только законам, но и конституционным правам и свободам человека и гражданина;
- смещением приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, слабо защищенных граждан, а также неперсонифицированных интересов крупных социальных групп населения, прав коллективов (общностей) людей (коренных, малочисленных народностей, коллективов граждан по месту жительства, репрессированных народов и т. д.);
- систематического использования обращения прокурора в суд как наиболее действенной формы защиты прав человека и гражданина;
- организационного, кадрового и материально-технического укрепления тех структурных подразделений, которые непосредственно заняты рассмотрением жалоб и обращений граждан;