Рост новой столицы, стимулируемый жестким принуждением к застройке, благоустройству и заселению ее, детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского, населения вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Эти условия были характерны и для других значительных городов. Однако новая столица была первой среди них во многих отношениях, именно в ней, как правило, вводилось все новое. В то же время единое непосредственное управление новой столицей не было создано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор А. Д. Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.
На перестройке административно-полицейского управления сказались бытовавшие в Западной Европе теории правового и практика полицейского государства, приверженность Петра I к западноевропейским образцам, которые учитывались при проведении реформ. Воспринимались не только содержание и форма, но и терминологии. В допетровские времена на Руси не употреблялось слово «полиция». Зародилось оно в древнегреческих полисах, где обозначало государственное городское управление, отделилось от «политики» в средневековой зарубежной Европе и стало использоваться в значении функции и исполнительного органа государства по внутреннему управлению. Петр I, подолгу бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, не мог не ознакомиться с зарубежной полицией. Сведения о полиции, конечно, привозили в Россию и иностранцы, привлекавшиеся на русскую службу.
Термин «полиция» фигурирует в ряде проектов по преобразованию государственного аппарата. Б «Записке о коллегиях», составленной между 1711 и 1716 гг., авторство которой отдельными исследователями приписывается Г. В. Лейбницу,9 предлагалось учредить среди 9 других коллегий полицейскую. Полицейская коллегия значится и в проекте барона Любераса,10 изучавшего по указанию Петра I зарубежный опыт. В 1715 г. Петр I приказал своему министру при Датском дворе прислать печатные и письменные указы датских королей, а в 1716 г. сам знакомится с центральными учреждениями в Дании. В датской табели о рангах 1699 г. значилась должность полицмейстера.11 Несомненно, что при создании регулярной полиции в России Петр I использовал опыт Франции, где абсолютизм получил классические формы, а полиция в конце XVII — начале XVIII в. получила наибольшее развитие и тогда же была описана в известном Петру I трактате де Ла Маре.
Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской.
В Москве, где вначале шло следствие по делу царевича Алексея, были осуждены и 17 марта 1718 г. казнены бывший адмиралтейский советник А. В. Кикин и другие заговорщики; сыск и общеполицейское управление обеспечивал Преображенский приказ. Охрана порядка в Петербурге, где А. В. Кикин активно участвовал в создании административно-полицейского управления и где могли еще находиться другие заговорщики, беспокоила Петра I. 17 февраля 1718 г. из села Преображенского он послал сенату указ с категорическим запрещением кого-либо выпускать из Петербурга до его приезда, установить по дорогам заставы, наказать жителям города смотреть друг за другом.12 24 марта 1718 г. Петр I отбыл в Петербург, где создал для продолжения следствия по делу Алексея Тайную канцелярию. 14 июня Алексей был заключен в Петропавловскую крепость, 24 — приговорен к смерти, через два дня при неясных обстоятельствах умер, а 30 июня был похоронен. Эти события, конечно, заставляли принимать особые меры предосторожности в Петербурге и тем самым ускорили создание новой административно-полицейской системы.
Как и многие другие преобразования Петра I, полицейская реформа проводилась без четкого плана и основательное подготовки. Вместе с тем очевидно, что общин замысел создать регулярную полицию к тому времени созрел, формирование административно-полицейского аппарата в городах было намечено в общих чертах. Есть некоторая логическая последовательность становления полиции: вначале законодательно определялось должностное положение руководителя нового учреждения, очерчивался круг его полномочий, потом на руководящую должность назначалось конкретное лицо, которое комплектовало аппарат и после этого о новом органе управления делалось публичное сообщение. К 23 мая 1718 г. была разработана и 25 мая утверждена царем с собственноручным его дополнением инструкция,13 привычно названная "Пунктами». Этой инструкцией определялась конпетенция генерал-полицмейстера и, поскольку он впервые упоминался в законе, фактически учреждалась эта должность. 27 мая 1718 г. царским указом сенату формально вводится должность генерал-полицмейстера и на нее назначается генерал-адъютант царя А. М. Девиер, безродный иностранец, юнгой привезенный Петром I из Голландии. В указе отмечалось, что генерал-полицмейстер определяется «для лучших порядков» в Петербурге. О появлении нового должностного лица следовало знать всем жителям новой столицы, «дабы неведением никто не отговаривался».14
«Пункты» генерал-полицмейстеру и указ сенату о его определении в Петербурге в последующем были механически объединены (это нередко делалось с петровскими законодательными актами). Как единый документ, датированный 25 мая 1718 г., они опубликованы в Полном собрании законов Российской Империи. Там в заглавии после обозначения вида и адресата законодательного акта («Пункты, данные генерал-полицмейстеру») перечисляются его полномочия.15 И хотя для заглавий законодательных актов XVIII в. многословное раскрытие их содержания было характерно, такое развернутое заглавие «Пунктов генерал-полицмейстеру» в петровское время не практиковалось. Расшифровка содержания акта в его заглавии давалась составителями Полного собрания законов, видимо, не только для его четкого отличия от подобных актов, но и для составления предметного указателя.
27 мая Девиеру был вручен персональный указ царя о назначении его генерал-полицмейстером вместе с «Пунктами».16 Жителям Петербурга царский указ об этом был объявлен 7 июня.17 Таким образом, время появления в стране генерал-полицмейстера не подлежит сомнению. Иначе обстоит дело с вопросом о времени создания первой полицмейстерской канцелярии. Тут высказывались различные суждения. При этом авторы, не претендовавшие на глубокое изучение этого вопроса, появление первой полицмейстерской канцелярии связывают обычно с учреждением должности генерал-полицмейстера. Исследователи же, наиболее глубоко вникавшие в этот вопрос и максимально расширявшие круг позитивных источников, приходили к иным заключениям. Выводы и доказательства последних представляют особой интерес.
И. И. Дитятин в основательном труде по истории городского управления в России писал; «Еще за два года до учреждения этой (генерал-полицмейстера. — М. С.) должности в Петербурге, как видим из указа, изданного в первой половине 1716 года, существовало уже специальное полицейское учреждение, так называемая полицмейстерская канцелярия; эта канцелярия, судя по содержанию упомянутого указа, ведала в городах исключительно „строение". Эта канцелярия подчинена теперь (в 1718 г. — М. С.) Генерал-Полицмейстеру».18 Здесь имелся в виду опубликованный в Полном собрании законов документ под названием «Высочайшая резолюция на доношение по делам полицмейстерской канцелярии. — О строении в Санкт-Петербурге», датированный апрелем 1716 г.19 Были обращения к свидетельствам и о более раннем существовании полицмейстерской канцелярии в Петербурге.
В издании, посвященном юбилею петербургской полиции, опирающемся на широкий круг источников, в том числе и архивных, подготовленном чиновником по особым поручениям Н. П. Высоцким, читаем: «Из указа от 20 мая 1715 года мы видим, что в то время существовала уже Полицмейстерская Канцелярия, которая испрашивала разрешение Государя по вопросам строительной части».20 Хотя при этом не делаются ссылки на источник, несомненно имелся в виду законодательный акт, озаглавленный в Полном собрании законов «Высочайшая резолюция на доклад по делам Полицмейстерской канцелярии. — О каменном и деревянном строениях» от 20 мая 1715 г.21 По мнению автора, факт существования полицмейстерской канцелярии в Петербурге не позднее 1715 г. подтверждается и рапортом генерал-полицмейстера от 24 апреля 1723 г., в котором Н. П. Высоцкий усматривает, «что при той канцелярии уже в 1715 году состояли для исполнения полицейских обязанностей унтер-офицеры и рядовые».22
Рассмотрим приведенные И. Д. Дитятиным и Н. П. Высоцким документы. Упомянутые доклад и доношение с резолюциями царя весьма схожи по форме и содержанию. В них решаются вопросы застройки Петербурга. Первый из них определяет ширину и направление проектируемых улиц, каналов и мостов, второй — устанавливает, где, какие и кому строить дома в Петербурге. Подобных документов 1715— 1717 гг. в Полном собрании законов Российской Империи, других изданиях опубликовано немало, хранятся они и в архивах. И содержанием, и формой они похожи на упомянутые доношение и доклад с резолюциями, например, «Высочайшая резолюция.— О строении на Адмиралтейском острову и за маленькою речкою» от 16 ноября 1716 г., доклад «О Выборгской стороне» от 4 ноября 1735 г. с резолюцией Петра I и др.23 В некоторых из этих документов упоминается как лицо, ответственное за соблюдение правил строительства, князь А. М. Черкасский, который с 1714 г. был членом Комиссии городских строений в Петербурге, обер-комиссаром новой столицы, возглавлял Канцелярию городовых сил.24 С. П. Луппов справедливо предполагал, что обсуждаемые доклады составлены именно в этой канцелярии.25