Строительный надзор в 20-е годы передавался полиции, поэтому она должна была иметь все законодательные акты о регламентации застройки. Так, в июне 1727 г. Московская полицмейстерская канцелярия решила купить печатные книги с указами, изданными в период с 1714 по 1727 г., так как «в полицмейстерской канцелярии оных книг не имеется».26 Указы о строительстве Петербурга за 1714— 1718 гг. в последующем включались в сборники указов о полиции.27 Ни в одном из этих документов «полицмейстерская канцелярия» не значится. В полном собрании законов в рассматриваемых актах она упоминается только в заглавиях. В тексте этих документов слова «полиция» нет совсем. Документ от апреля 1716 г. в первоначальном виде озаглавлен «О строении на Московской стороне», а акт от 20 мая 1715 г. никакого заголовка не имеет.28 Идентичность (кроме заглавий) архивных и опубликованных в Полном собрании законов текстов дает основание сделать вывод о тождестве этих актов.
Что же касается заголовков документов, опубликованных в Полном собрании, то они часто давались непосредственно составителями Полного собрания. То, что заголовки были «весьма неудачны», «составлены с чрезвычайной небрежностью», заметил, в частности, известный специалист по полицейскому праву и историк русского права И. Е. Андреевский.79 «Во многих сложных случаях они не охватывают всей сути акта, а иногда составлены по одному лишь первому параграфу»,30 — продолжает подобные наблюдения уже советский исследователь. Выше обращалось внимание на составление заглавия по принципу описания. Видный дореволюционный историк Русского государства и права А. Н. Филиппов, изучая первое Полное собрание законов, заключил: в этом издании «достоверны (говоря вообще) лишь нормы помещенных здесь законов, но не их формы».31
Подлинник рапорта генерал-полицмейстера Девиера от 24 апреля 1723 г., на который ссылался Н. П. Высоцкий, также разыскан нами. В рапорте Девиер сообщал сенату, что состоявшие при полицмейстерской канцелярии «капрал и рядовые мундира не получали с 1719 года, а ружья и амуниции — с 1715 года. . .».32 Каких-либо уточняющих последнюю дату сведений этот обширный документ не содержит. Сам же факт получения полицейскими солдатами оружия и снаряжения в 1715 г. не может служить доказательством существования уже в то время полицмейстерской канцелярии, ибо военнослужащие направлялись в полицию из других учреждений, как правило, с сохранением своего чина, жалованья, довольствия, снаряжения и, вероятно, оружия. Они продолжали состоять на учете в военных подразделениях.
Таким образом, документы, приведенные И. И. Дитятиным и Н. П. Высоцким, не могут служить свидетельствами существования полицмейстерской канцелярии ранее 1718 г. Других свидетельств в пользу их предположений не приводилось. Вместе с тем есть сведение о формировании аппарата генерал-полицмейстера. 4 июня 1718г., т. е. за 3 дня до объявления жителям Петербурга о создании этого нового органа управления, в распоряжение последнего сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком.33 Учреждение, создаваемое при генерал-полицмейстере, называлось в нормативно-правовых и других актах вначале «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Наряду с этими названиями в документах уже за 1719 г. фигурирует учреждение с названием «полицмейстерская канцелярия», «канцелярия полицмейстерских дел». Идентичность функции и должностных лиц в них свидетельствуют о том, что речь идет об одном и том же учреждении, которое при отсутствии законодательно установленного наименования существовало под различными названиями, что было нередким явлением в то время.
Законодательного акта об учреждении, а следовательно, об официальном наименовании канцелярии, создаваемой генерал-полицмейстером при содействии сената, видимо, не было издано. Генерал-полицмейстер, а не его канцелярия наделялись полномочиями; канцелярия вначале не имела самостоятельного правового положения, она была лишь исполнительным аппаратом при генерал-полицмейстере. С введением принципа коллегиальности в управлении руководители ряда учреждений официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от их имени пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией.
Особый нормативно-правовой акт о введении коллегиального управления в полицмейстерской канцелярии неизвестен. Однако в сенатских указах и полицейских документах 20-х гг. полицмейстерская канцелярия фигурирует как коллегиальное учреждение, в котором генерал-полицмейстер, как и президенты в коллегиях, рассматривался лишь как первоприсутствующий среди составлявших руководящую коллегию судей или, как их называли в документах, «присутственных членов» — 2—3 чиновников-офицеров, в их числе и упомянутый выше майор, именуемый также «полицмейстером» (в Табели о рангах 1722 г. в 9-м классе среди статских чинов значится — «полицмейстер в резиденции».34 Фактически члены присутствия полицмейстерской канцелярии, ведая отдельными сферами управления и исполняя различные поручения генерал-полицмейстера, были скорее чиновниками при генерал-полицмейстере, а не судьями, способными но большинству голосов постановить свое, отличное от мнения генерал-полицмейстера, решение. К тому же, кроме генерал-полицмейстера в присутствии часто заседал только один судья, поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался так, как считал нужным первоприсутствующий, а другой член присутствия мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений, передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.). Генеральный регламент 1720 г. предназначался для коллегий, их учреждений и должностных лиц, но, хотя полицейская коллегия в регламенте не значится, в преамбуле его говорится и «о поправлении полиции».35 Действие Генерального регламента было распространено на все учреждения, в том числе и на полицмейстерские канцелярии.36
Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и детально определено в законодательном порядке. Оно частично регламентировалось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями, складываясь посредством практической деятельности. Как и многое в той реформе государственного механизма, место полиции определялось противорчиво. Противоречие было уже в учредительных указах. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и -I. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах. Должность генерал-полицмейстера была включена в 5-й класс Табели о рангах, т. е. была ниже ранга президентов коллегий, но выше чинов местного значения. Через генерал-полицмейстера публиковались царские указы общегосударственного значения. Следовательно, генерал-полицмейстер учреждался и рассматривался на высшем уровне как должностное лицо центральною управления. Однако первоначально его компетенция в основном ограничивалась Петербургом. Только делами Петербурга ведала и полицмейстерская канцелярия при нем, которая называлась часто Петербургской полицмейстерской канцелярией. Однако она была независима oт Петербургского губернского правления, и генерал-полицмейстер формально не был подчинен губернатору.
В 1722 г. в Москве учреждена должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно генерал-полицмейстеру. Последнему и поручалось создать регулярную полицию в Москве. Образовалась Московская полицмейстерская канцелярия, подчиненная полицмейстерской канцелярии в Петербурге, которая после этого стала называться Главной, или Государственной, уже бесспорно становясь центральным учреждением по управлению полицией. Главная полицмейстерская канцелярия продолжала непосредственно выполнять полицейские функции в Петербурге. При временном перемещении царского двора и органов центрального управления в Москву функции и название переходили к Московской полицмейстерской канцелярии, а канцелярия в Петербурге называлась Петербургской, становясь органом управления одного из столичных городов.
Намерение создать повсеместно в городах регулярную полицию как единый централизованный орган государства подтверждается императорскими указами от 17 сентября 1722 г. и 8 мая 1723 г. об учреждении полицмейстерской конторы в Кронштадте, 10 февраля 1723 г. — в Астрахани.37 Эти указы не были исполнены. Создание регулярной полиции — полицмейстерских контор во главе с полицмейстерами в провинциальных городах—произошло в 30-е гг. XVIII в.38 Они подчинялись «Главной полиции», не находясь в зависимости от местных органов управления, в том числе от губернских, т.е. идея создания единой централизованной регулярной полиции в городах страны осуществлялась, хотя недостаточно последовательно, и после смерти Петра I.
Эта идея была проведена, не до конца и Петром. При учреждении в 1720— 1/21 гг. магистратов (под верховенством Главного магистрата) как сословных органов городского самоуправления им, по примеру Остзейских городов, поручается «добрую полицию учредить», которую «содержать в своем смотрении», обеспечивать уставами, согласованными с коллегиями и утвержденными сенатом или непосредственно царем.39 Причина такого отклонения от взятого в 1718 г. направления в создании регулярной полиции объясняется, в частности, финансовыми затруднениями. Магистраты должны были эффективно и без ущерба для казны управлять жизнью городов. Однако малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства — с другой, объективно не позволили магистратам стать теми всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они сами подпали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая в городах была военизированным бюрократическим органом управления чиновничье-дворянского государства. С утверждением капиталистического уклада в экономике страны при восстановленных в 1743 г. магистратах ряда городов создаются полицейские учреждения, но и тогда они не были долговечны. Дворянство не желало поступаться властью в пользу иного сословия, а горожане хотели сами управлять на местах, просили себе соответствующих прав, но еще не могли ни прочно взять, ни долго удерживать полученные полномочия.