Управление Московской полицмейстерской канцелярией, как и Главной (Петербургской), формально строилось на коллегиальных началах. Руководящее присутствие состояло из обер-полицмейстера и еще одного «судьи», офицера в чине майора или подполковника, не имевшего определенного названия, но являвшегося фактически заместителем обер-полицмейстера, который, как и генерал-полицмейстер, был начальником московской полиции, а не только первоприсутствующим. Часто в «собрании» присутствия, как фиксируют протоколы, был только один судья, он и решал все вопросы.40 К полицмейстерским кацеляриям не перешли в подчинение уже существовавшие исполнительные структуры. Из гарнизонных канцелярий и других военных управлений они получали воинские команды на определенное время и отдельных военнослужащих на постоянную службу. Исполнительный аппарат комплектовался из канцелярских служителей, направляемых из различных ведомств.
Канцеляристы, подканцеляристы и копиисты (или дьяки, подъячие различных статей, писцы), распределенные по столам и повытьям, составляли канцелярию в собственном смысле этого слова, возглавляемую секретарями. Они и вели всю текущую работу, готовили материалы для судей, исполняли их решения. Отдельные подразделения канцелярии ведали размещением воинского постоя, учетом денежных сумм, заведованием тюрьмами, каторжным двором в Петербурге. Состояли при полицмейстерских канцеляриях заплечных дел мастера, барабанщики для объявления указов. Были созданы службы архитекторов, по починке мостов, чистке труб, ремонту мостовых, очистке улиц, пожарные команды и т. д.
На петербургских островах и в московских слободах (полицейских «командах», которых вначале было при Петре I в Петербурге 5, в Москве — 8—12) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подьячими. Как и ранее, к административно-полицейскому управлению на началах повинности привлекалось местное население. Были восстановлены и подчинены полицейским съезжим дворам сотские, пятидесятские, десятские, сменяемые через полгода, и караульщики, поочередно выставляемые от дворов, хозяева которых не получали иммунитета от этой повинности. Последние ставились на ночь у рогаток, решеток, надолбов и шлагбаумов, перегораживавших городские улицы. Эта полицейская повинность была неэффективной, поэтому генерал-полицмейстер добивался замены караульщиков военнослужащими на постоянной основе с возложением на жителей обязанности компенсировать содержание таких команд. Однако принято было только предложение о дополнительном налоге на жителей, а все мужчины податных сословий, достигшие 20-летнего возраста, продолжали привлекаться для исполнения полицейских функций.
Компетенция полицейских учреждений, создававшихся на регулярной основе, была в основном намечена упомянутыми «Пунктами» генерал-полицмейстеру. На содержании этого документа явно отразилось влияние «Пунктов», которые давались Адмиралтейской и Петербургской губернской канцеляриями надсмотрщикам. Спешка выразилась в недостаточной последовательности изложения закрепленных за генерал-полицмейстером полномочий. Генерал-полицмейстеру поручалось следить за регулярностью застройки (п. 1, 4) и противопожарной безопасностью (п. 1, 8, 13), укреплением и надлежащем содержанием берегов рек, уличных стоков (п. 2), чистотой улиц и незатруднительным проездом по ним (п. 3, 6), санитарным состоянием торговли продовольствием (п. 5); он должен был задерживать, допрашивать и отправлять с делами в суд лиц, задержанных на улицах или рынках за драки (п. 7), пресекать содержание притонов для правонарушителей (п. 9), задерживать и допрашивать «всех гулящих и слоняющихся людей», определяя трудоспособных на работу (п. 10), строго учитывать приезжих, выявляя беглых (п. 11), а также размещать солдатский постой.
Сразу же за этим законодательным актом, действие которого было распространено и на московскую полицию, а позднее и на полиции других городов, от имени царя и сената лавиной обрушились указы и резолюции, в которых детализировались положения «Пунктов», дополнялись полномочия полиции. Генерал-полицмейстеру и Другим полицейским чиновникам и служителям, а также горожанам за неисполнение указов грозили суровые меры наказания. Так, за торговлю при помощи фальшивых мер и весов следовало виновного «жестоко» штрафовать, за продажу «нездорового харчу и мертвечины» — бить кнутом (за первую вину), сослать па каторгу (за вторую вину), подвергнуть смертной казни (за третью вину), за неисправные печи - штрафовать домочадцев соответственно па 10, 20, 30 рублей.41
Концентрированно компетенция регулярной полиции была зафиксирована в гл. 10 упоминавшегося выше Регламента или устава Главного магистрата, положениями которого предписывалось руководствоваться полицейским учреждениям: «.. .оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и право-учении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков, и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном жизни человеческой, предостерегает вес приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».42 Эта декларация, справедливо называемая гимном полиции, несмотря на то, что образование полиции в системе магистратов тогда не состоялось, была своеобразным идеальным ориентиром для полиции не только учредительного, но и последующих периодов.
В отличие от этого торжественного идеального перечисления полномочий, дающего представление о полиции как о высоконравственном городском учреждении, призванном служить народу, в других законодательных актах, которые подводили определенные итоги наделения полномочиями полицейских органов и были адресованы московской полиции, но применялись полицейскими учреждениями других городов, например, в Инструкциях Московским обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии предписывалось, что чины полиции «имеют паче всего Его Императорскому Величеству и Ея Величеству Государыне Императрице и Высоким наследником верные, честные и добрые люди и слуги быть, пользу и благополучие Его всяким образом и по всей возможности искать и споспешествовать, убыток, вред и опасность отвращать, и благовременно о том объявлять».43 Здесь полиция определяется прежде всего как орган по защите интересов самодержавия. Именно как атрибут и авангард самодержавного государства в управлении народом полиция создавалась, наделялась полномочиями и действовала. Даже исполняя общие дела, она в конечном счете преследовала эту высшую цель. Хотя полиция была задумана как орган управления общей компетенции, она превратилась преимущественно в карательно-правоохранительный орган. Крупнейший дореволюционный автор по полицейскому праву заметил: «Широковещательная задача ея (полиции.—М. С.), выраженная в Регламенте Главному магистрату и заключавшаяся в достижении общего благополучия, очень скоро низведена была к простому охранению безопасности».44 В этом высказывании вызывает возражение только «очень скоро». Процесс превращения полицмейстерских канцелярий и контор из общеадминистративных органов управления в сугубо карательно-правоохранительные был длительным. По мере укрепления торгово-промышленной буржуазии, деформации политического режима общеадминистративные функции будут передаваться от полицейских другим (в том числе — сословным) учреждениям, однако и в XIX в. в официальном и научном представлениях полиция рассматривалась как орган государства по внутреннему управлению вообще. Только в конце XIX — начале XX в. делаются попытки отграничения административного права от полицейского. Широкой компетенцией обладало в XIX в. не только Министерство внутренних дел, но и существовавшие с 1811 по 1819 г. отдельно от него Министерство полиции, ведавшее наряду с внутренней безопасностью медицинским и хозяйственным управлением. Тем не менее наиболее заметной была карательно-принудительно-правоохранительная деятельность полиции. Будучи обособленной, полиция являлась исполнительным органом самодержавного государства.