Согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. (ст.91) к исключительному ведению Федерации отнесены вопросы, связанные с установкой бакенов, буев, маяков, а также с навигацией и судоходством. Поэтому данные вопросы регулируются на уровне федерального законодательства.
Характеризуя систему федеральных органов исполнительной власти, прямо или косвенно обеспечивающих национальную безопасность на морских направлениях, можно отметить, что она чрезвычайно разветвленная. В научной литературе отмечается, что управление в сфере морской деятельности Канады осуществляет большое количество федеральных ведомств, число которых в 1995 г. составляло 14. В целом их усилия носят разобщенный характер и никак не координируются[42]. Данные ведомства осуществляют управление более чем 80 программами в области морской деятельности[43]. Однако в настоящее время только за двумя из них закреплен полноценный морской флот. К этим ведомствам относятся Министерство по рыболовству и делам океанов (БОХР Канады находится в подчинении этого министерства) и Министерство национальной обороны. Королевская конная полиция не располагает собственными морскими средствами с 1974 г.
Национальная политика Канады в области безопасности[44] определяет мультиведомственный подход в качестве основного в сфере обеспечения морской безопасности:
1) Министерство транспорта - головной орган в области обеспечения морской безопасности;
2) Королевская конная полиция - головной орган при проведении контртеррористических операций;
3) Агентство по обеспечению пограничной охраны - головной орган в области таможенной деятельности и миграционной политики;
4) Министерство национальной безопасности - головной орган при проведении контртеррористических операций на море.
БОХР Канады отведена роль органа, обеспечивающего платформу для перемещения сотрудников других ведомств в различные морские районы для решения задач, связанных с морской безопасностью[45]. Как уже отмечалось выше, в отличие от БОХР США канадская БОХР - гражданская организация, и ее сотрудники не вооружены. Кроме того, канадская БОХР не наделена какими-либо полицейскими функциями и не отвечает за обеспечение принудительного исполнения законодательства на море, за исключением полномочий, которыми она наделена Законом о защите судоходных вод. Так, БОХР имеет право останавливать и досматривать только те морские суда, которые подозреваются в загрязнении морских пространств[46].
Вследствие нахождения БОХР Канады в составе Министерства по рыболовству и делам океанов, ее компетенция в законодательстве четко не определена. Однако в разд.41 Закона об океанах[47] установлено, что Министр по рыболовству и делам океанов отвечает за деятельность БОХР Канады, и что в этой сфере его компетенция распространяется на вопросы, связанные с:
1. обеспечением безопасности судоходства в канадских водах, а также его экономичность и эффективность путем: а) навигационного обслуживания судов; б) управления движением судов и обеспечения морской связи; в) проведения ледокольных операций; г) поддержание судоходности водных каналов.
2. проведением поисково-спасательных работ на море;
3. обеспечением безопасности плавания прогулочных судов, включая регулирование конструирования, инспектирования, оснащения и эксплуатации прогулочных кораблей;
4. предупреждением загрязнения морской среды;
5. оказанием содействия другим федеральным органам исполнительной власти путем предоставления имеющихся морских кораблей, воздушных судов и оказания другой помощи на море.
Фактически только три из вышеперечисленных задач Министерства по рыболовству и делам океанов решаются непосредственно БОХР Канады:
защита морской среды и пресноводных водоемов;
обеспечение безопасности судоходства;
содействие торговому мореплаванию (например, ледовая проводка торговых судов, содержание маяков, установка буев).
Согласно Закону о рыболовстве[48] и Закону об охране прибрежных рыбных запасов[49] БОХР обеспечивает присутствие Канады в морских пространствах для обеспечения исполнения канадского рыбоохранного законодательства путем морского патрулирования с рыбоохранными инспекторами на борту.
Закон о судоходстве определяет основные полномочия БОХР в сфере поисково-спасательной деятельности; содержания радиомаяков, маяков, буев, обеспечения морского судоходства, проведения мероприятий по предупреждению загрязнения морской среды и ликвидации его последствий, а также спасения имущества судов, потерпевших крушение[50].
Члены Комитета Сената по рыболовству и делам океанов пришли к общему мнению о том, что необходимо сделать БОХР Канады автономным агентством, которое не входит в структуру Министерства по рыболовству и делам океанов и имеет собственный бюджет. Задачи БОХР и Министерства слишком различны и не совместимы, объединение этих ведомств привело к серьезному умалению роли БОХР в стенах Министерства[51]. Руководители Министерства, специализирующегося на промышленном рыболовстве, рассматривают БОХР как излишний придаток, а выполняемые им задачи - как второстепенные. В результате этого деятельность БОХР систематически недофинансируется. БОХР Канады, по мнению сенаторов, должна преобразоваться в военную организацию, представляющую собой отдельный вид Вооруженных Сил. В противном случае следует обеспечить БОХР необходимым вооружением, достаточным для пресечения правонарушений.
Важно отметить, что в 1962, 1970 и 1990 гг. различными правительственными рабочими группами были проведены исследования на предмет повышения эффективности использования флота различных ведомств в морских пространствах. И все группы пришли к единому выводу об отсутствии целесообразности объединения флота по "крышей" одного ведомства. В качестве аргументов в пользу данной позиции приводились следующие доводы:
узкоспециализированный характер деятельности БОХР Канады, Министерства по рыболовству и делам океанов и Министерства национальной обороны;
отсутствие значительных финансовых выгод от вышеуказанного объединения;
смешение военного и гражданского флотов приведет к нарушению демократической традиции неприменения военной силы для обеспечения исполнения национального законодательства[52].
Организация охраны морских пространств Канады значительно отличается от тех, что созданы в США и других государствах. В частности принципиальное отличие береговой охраны Канады от одноименной американской структуры состоит в том, что первое представляет собой гражданскую организацию и выполняет в морских пространствах сравнительно небольшой круг задач.
Система федеральных органов исполнительной власти, прямо или косвенно обеспечивающих национальную безопасность на морских направлениях чрезвычайно разветвленная. Управление в сфере морской деятельности Канады осуществляет большое количество федеральных ведомств (в 1995 году их было 14). В целом их усилия носят разобщенный характер и никак не координируются. Данные ведомства осуществляют управление более чем 80 программами в области морской деятельности. Однако в настоящее время только за двумя из них закреплен полноценный морской флот. Это Министерство национальной обороны и Министерство по рыболовству и делам океанов в подчинении которого находится БОХР Канады.
Береговой охране Канады отведена роль органа, обеспечивающего платформу для перемещения сотрудников других ведомств в различные морские районы с целью решения задач, связанных с морской безопасностью.
На основе изучения опыта береговой охраны Норвегии и Великобритании канадские сенаторы сделали вывод о перспективности фрахтования на время определенного числа морских судов для нужд БОХР страны у частных компаний.
Подводя итог важно отметить, что канадская БОХР - гражданская организация и ее сотрудники не наделены полицейскими функциями (они не отвечают за обеспечение принудительного исполнения законодательства на море) и это вызывает критику со стороны представителей сената, считающих, что этот орган вполне мог бы внести существенный вклад в обеспечение национальной безопасности на морских направлениях. Несмотря на споры по поводу реформирования БОХР, сделать данное ведомство целиком военным законодательная и исполнительная ветви власти не спешат.
Исследовав опыт правового регулирования вопросов обеспечения национальной безопасности в морских пространствах четырёх государств, имеющих наибольшую площадь морских пространств, необходимо отметить следующее.
Все государства находятся в постоянном поиске наиболее эффективных мер для достижения поставленных целей.
Каждое государство учитывает мировой опыт. Именно учитывает, а не копирует его слепо. Учитывает исходя из сложившейся политической обстановки в отношениях с соседними государствами. Учитывает силу сопредельного государства, который может помочь противодействовать международному терроризму и пиратству. Действительно, борьба с пиратством объединила многие государства, посадила за стол переговоров их руководителей.
Именно в это время наиболее эффективным является военное руководство охраной морских пространств.
Сложная экономическая обстановка, мировой кризис заставили задуматься государства о рациональном расходовании имеющихся сил и средств, а именно активнее заинтересованные ведомства стали. Стало применяться фрахтование морских судов для нужд береговой охраны у частных компаний.
Нам представляется, что рассмотренный опыт мог быть весьма полезен для пограничных органов федеральной службы безопасности в части, касающейся обеспечения подразделений береговой охраны материальными ресурсами на основе заключения с заинтересованными ведомствами меморандумов о взамопонимании и договоров бербоут-чартера с частным сектором. Кроме того, логично было бы воспринять рассмотренный зарубежный опыт в целях совершенствования взаимодействия пограничных органов и иных органов, обеспечивающих безопасность в морских пространствах: создать территориальные комиссии по вопросам морской безопасности или иные межведомственные коллегиальные органы. В целях совершенстовавания системы безопасности морских портов, целесообразно разработать для каждого порта план обеспечения безопасности порта.