-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е. анонимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего поручителя, или не сопровождающиеся приложением необходимых документов (текста обжалуемого решения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);
-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановления;
-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок производства по ним;
-жалобы, изложенные в телеграммах;
-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги или с неприличными выражениями.
Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необходимо отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры подачи жалоб, рассматриваемый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствующие департаменты, чьи решения или действия чиновников обжаловались заявителями. Во-вторых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокой общей культуры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории заявителей - представителей дворянского сословия. Однако, абстрагируясь от последнего обстоятельства, необходимо отметить излишнюю организованность процедуры подачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком исковой давности. Отмеченные недостатки не компенсируются теми положительными моментами, которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: освобождение от гербового сбора (ст. 10), обязательность уведомления заявителя о положении дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и некоторых. др.
Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка подачи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжалованию. Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был усилен сложной иерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга российской бюрократии.
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по её поручению. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100 гл. 3 Указа об учреждениях Государственного Совета)[38]. Любопытно, что и Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего Собрания Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике этого корпоративного органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представителей печати не допускалось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно (ст. 103).
По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреждениях Правительствующего Сената)[39]. Однако, нет правила без исключений, о чём весьма образно повествует законодатель в той же ст. 217: "Как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения исключённых выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением условий, означенных в ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направления прошений и жалоб на Высочайшее Имя приносимых". Речь идёт о том редком случае, когда в установленном порядке направления жалоб среди огромного числа правовых норм процессуального характера, встречается одна-единственная, касающаяся разрешения жалобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бюрократия оказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые уступки, вплоть до признания неправоты со стороны высших должностных лиц государства. В этом случае, если жалоба будет признана уважительной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).
Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естественно, самодержца, персона которого была, априори вне рамок юридической ответственности.
Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных лиц, следующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Правительствующего Сената. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских Присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и "прочие дела, отнесённые на основании подлежащих узаконений о сельском состоянии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях Правительствующего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к производству в Департаменте принимаются как прошения и жалобы лично подаваемые, так и по почте пересылаемые. Зато примечаниями к данной статье установлены Правила о порядке написания и подачи прошений и жалоб, приносимых Департаментом Правительствуюшего Сената и о порядке принятия оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядке рассмотрения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.
К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, относятся также Министерства (ст. 171-173 Указа об учреждениях Правительствующего Сената), действующие по той же схеме, что и рассмотренные выше учреждения.
И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий (местный) уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в случаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских учреждениях и в Положениях об общественном управлении городов.
Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя[40]. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи. Правда, то обстоятельство, что подлежали рассмотрению обращения "по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как ограничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности подачи данных предложений "частными лицами и учреждениями всех видов" является знаменательным явлением, свидетельством начала в России буржуазно-демократических преобразований.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от других политических прав и свобод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституционным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в тексте Основных государственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.
Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претерпело.
После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, действие всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений было постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюдении законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”[41]. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руководителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Рабоче-Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государственной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после революции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим постановлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Центрального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредственно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.