Передумови розвитку лобізму в Україні та його місце в законодавчому процесі
Для того, щоб оцінити сучасний стан і перспективи вітчизняного лобізму, доцільно дати ретроспективу взаємин зацікавлених груп і державних структур, бізнесу і політики в українських, у тому числі радянських, умовах, визначити, чи є цей феномен абсолютно новим для України, чи у цього явища все ж таки є якісь вітчизняні корені й особливості.
Іноді в літературі зустрічається точка зору, що лобізм в Україні ще тільки формується. Таке уявлення є досить суперечливим. Воно викликано тим, що лобізм трактується лише як офіційна професійна діяльність. Це, безумовно, важлива, але не вирішальна ознака. Головне в лобізмі – представництво по відстоюванню окремих інтересів в органах державної влади. Відповідно, такий вид лобізму існував і в СРСР, коли інтереси регіону, колгоспу, заводу тощо відстоювали в Держпланах депутати Верховних Рад СРСР і республік. Існував і особливий феномен лобізму – "зірковий", коли як лобісти виступали Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, орденоносці [1, с. 164].
У цілому, можна вважати, що вітчизняний лобізм веде свій початок від постсталінського СРСР, коли в результаті відомого режиму "розслаблення" групи інтересів, що знаходяться в зародковому стані, стали досить швидко набирати вагу і значною мірою впливати на розвиток економіки і суспільства в цілому. При цьому специфіка лобізму визначалася двома головними факторами, а саме: характером самих зацікавлених груп та особливостями політичної системи, в якій їм приходилося діяти.
При Брежнєві склалася досить складна і збалансована система керування, що містила в собі галузеві вертикалі й регіональну систему. Так, основну роль в координації промислових підприємств відігравали галузеві міністерства. Зокрема, Мінавтопром керував підприємствами автомобільної промисловості, Мінсредмаш курирував атомну галузь, Мінобщемаш – ракетно-космічну, Міннефтепром – нафтову тощо. Керівництва міністерств відстоювали інтереси своїх галузей у ЦК КПРС, Раді Міністрів, а також у Держплані та Госснабі [2, с. 27].
Істотну роль у питаннях лобіювання інтересів окремих галузей відігравали також регіональні керівники – секретарі обкомів КПРС. Наприклад, Свердловський, Челябінський обкоми традиційно захищали інтереси металургії, а Краснодарський і Ставропольський обкоми займалися проблемами сільського господарства. Політичні пріоритети (розвиток авіації, космічної, атомної, автомобільної промисловості тощо) у розвитку галузей установлював ЦК КПРС, але вплив галузевих лобістів був дуже великим [5, с. 47].
При цьому потреби визначення загальнодержавних цілей і розподілу пріоритетів мимоволі підштовхнули систему до створення досить могутніх лобістських структур як в уряді, так і в самому ЦК Політбюро. Ранг і вага різних посад утворювали власну ієрархію, сховану від непосвячених завісою таємності, часто просто надуманою.
В умовах планового розподілу всього лобізм міністерств і відомств полягав у постійній боротьбі за ресурси і засоби, а також за першочерговість насичення – ресурсами і засобами прийнятих рішень, виконання встановлених іншим міністерствам і відомствам планових завдань, пов'язаних з їхніми інтересами. Усе це прекрасно видно на прикладі капітального будівництва. Саме в ньому, як у дзеркалі, відбивався весь механізм лобіювання. Якщо говорити коротко, механізм функціонував так.
У зв'язку з обмеженістю ресурсів під плани будівництва (усі питання нарощування потужностей зважувалися тільки новим будівництвом) необхідно було пробити початок будівництва об'єкта. Міністерства і відомства щорічно вирішували подібні завдання в непримиренній і досить потужній боротьбі, де застосовувалися будь-які методи: зменшення кошторисної вартості об'єкта, виділення пускових ліній і комплексів, завищення проектних потужностей, підміна проектної документації.
Важливе місце в СРСР приділялося регіональному (територіальному лобізму). І це невипадково, тому що в цілому політичне керування будувалося в СРСР по територіальній ознаці (республіканські, обласні, районні одиниці керування). Місця першості займали Москва, Ленінград, а їх значення визначалося наявністю тих чи інших виробничих підприємств і їхньої питомої ваги в економіці країни. Особливе місце займали Крим, Краснодарський і Ставропольський краї. Це було пов'язано з тим, що саме в цих місцях концентрувалися місця відпочинку партійної і радянської еліти, а керівники цих областей мали хоча б раз у рік прямий доступ до влади, що вирішує власні питання, обходячи сформовані правила. Досить сказати, що м. Сочі мало окремий рядок у Держплані СРСР.
На обласному рівні також складалася своя лобістська структура, виходячи з пріоритетності тих чи інших підприємств і організацій. На відміну від верхніх ешелонів, значне місце в ній займала система місцевих кланів і земляцтв, що просувала своїх людей на ключові посади, утворюючи місцеву "еліту". Місцева "еліта" виступала як лобістське утворення міста чи області.
Утворення регіональних (місцевих) угруповань у республіках сприяла посиленню диференціації КПРС і по національній ознаці. Регіоналізація й особливо націоналізація КПРС з'явилися в наслідок одного із факторів розвалу Союзу РСР і приходу до влади у більшості нових незалежних держав колишніх партійних лідерів, але вже не як партійних секретарів, а як лідерів національних рухів і кланів.
Регіональні лобі були могутніми, але не основними. Регіональні лобісти володіли і володіють серйозним конкурентом – галузевими лобістами. Поряд з територіальною диференціацією, дуже відчутною, була й галузева диференціація.
Сфера конкретного виробництва була більш вільною від ідеології, ніж соціальна. Партком на заводі відігравав усе ж таки меншу роль, ніж директор і адміністрація, у той час як за межами підприємства основним суб'єктом влади був райком (обком) компартії, а не Ради народних депутатів чи виконкоми, тобто галузевий принцип вираження інтересів населення – не як груп громадян, а як трудових колективів – було основним. Хоча мову, зрозуміло, варто вести не про трудові колективи, а точніше про колективних вузькогрупових розпорядників власності: адміністраціях підприємств, керівниках управлінь, головкомів, міністерств.
Міністерства і відомства зосереджували у своїх руках усе більше і більше повноважень і можливостей за розпорядженням державними ресурсами, здійснюючи паралельно чи навіть перехоплюючи в органах КПРС функцію основного об'єкта тиску з боку лобістів.
Можна сказати, що починаючи з 70 – 80-х рр. лобіювання в СРСР здійснювалося усе більше за галузевим принципом. Ведучими "групами тиску" були різного роду галузеві і міжгалузеві об'єднання підприємств, що сформувалися на базі монополії ВПК, машинобудівного комплексу, нафтогазової, атомної й автомобільної промисловості.
Основними каналами лобіювання їхніх інтересів були міністерства й відомства, Держплан і Держснаб плюс усі ті ж комітети КПРС: тюменські секретарі лобіювали інтереси нафтовиків і газовиків, свердловські – машинобудівників, донецькі і кемеровські – шахтарів, краснодарські і ставропольські – агропромислового комплексу. Зрозуміло, ступінь впливу цих та інших кланів, багато в чому залежала від політичних пріоритетів, установлюваних КПРС (індустріалізація, розвиток авіаційної і космічної промисловості тощо).
Назвати існуючи в СРСР способи і канали лобіювання гласними і легітимними не можна. Вони були відвертими, але не відкритими. Проте, деякі гласні канали лобіювання були. Наприклад, колегії міністерств – специфічні органи, не характерні для держав з ринковою економікою. До складу колегії поряд з керівниками міністерств входили і директора найбільших підприємств, науково дослідних інститутів і конструкторських бюро. Колегії поєднали в собі функції керування (прийняття рішень), забезпечення "зворотного зв'язку", експертизи, але, насамперед внутрішньогалузевого лобіювання інтересів, представлених у колегіях установ і підприємств.
Здійснювали лобіювання також земляцькі угруповання в апараті КПРС, у виконавчих органах і в індивідуальному режимі через агентів "тиску". Самих лобістів називали "штовкачами". У країні склався досить численний шар штовхачів-постачальників, штовхачів-розподільників і штовхачів-діставав. В умовах відсутності ринку і панування розподілу штовкачество було дуже поширеним родом занять, можна сказати професією. Радянська система була досить ефективною з погляду лобіювання і задоволення інтересів галузевих "груп тиску". Пріоритетні галузі процвітали, у той час як непріоритетні галузі і підприємства, групи громадян, суспільні об'єднання, преса не мали доступу до структур влади, не були значущими суб'єктами тиску і впливу.
Усе це викликало занепад, стагнацію, кризу. Система залишалася власне кажучи тією же, що і при її виникненні в 30-і рр., незважаючи на проведені після Сталіна реформи. Будь-яка особиста ініціатива вважалася нелегальною, відносилася до тіньової економіки, офіційно не визнавалася, якою корисною вона не була. Той, хто "добре" працював, у кращому випадку одержував "премії", що у той же час усе менше залежали від реальних результатів, індивідуальних чи колективних.
Загальнодержавні рішення приймалися в інтересах галузевих кланів, деякі з них (ті, що керують закупівлею зерна за рубежем, виробництвом і продажем бавовни, експортом нафти, окремих видів озброєнь і дорогоцінних металів) були фактично непідконтрольними навіть Політбюро. Країна перебувала під владою монополій, що усе більше узурпували владу власність. Свого часу, спроба М. Хрущева поставити галузеві клани, що зародилися, під контроль КПРС, увівши галузеві парткоми, раднархози, провалилися.
Уся ця складна і досить збалансована система була ідеально налагоджена і доведена до повної досконалості за роки так називаного "застою", увійшла в перебудову, зовсім не уявляючи можливих для себе наслідків.