Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Следует отметить также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия[17].
Планирование представляет собой ряд функций всех, кто так или иначе на профессиональном уровне занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении не являются исключением. Естественно, что характер и объем плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определенного количества, альтернативных действий.
Степень эффективности плана, а, следовательно, и всей деятельности, связанной с разработкой плана и плановой деятельности устанавливается количественной степенью того вклада, который ими вносится в процесс осуществления цели и задачи, перед определенным муниципальным образованием. Исследуя уровень эффективности плана важно не забывать о том, что вовсе не любой план способен автоматически привести к полному достижению даже верно намеченных целей. Эффективные планы смогут принимать во внимание те затраты, которые будут связаны с его реализацией, а также то, что они не должны превышать возможную выгоду.
Чтобы лучше понять необходимость планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления. После того как в ходе планирования были определены цели и способы их достижения наступает время организации. Функция организации заключается в разработке структуры заданий и властных отношений, которое обеспечивают достижение целей местного самоуправления.
Функция организации в муниципальном управлении обеспечивает формирование системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Особое значение в этой связи приобретает формирование оптимальной организационной структуры органов муниципального управления. Кроме того, данная функция управления обеспечивает согласование и взаимодействие совместной деятельности органов управления нескольких муниципальных образований, а также с региональными и федеральными органами власти. Наконец, данная функция направлена на формирование механизмов взаимодействия органов муниципального управления с предпринимательскими структурами, которые действующими на территории муниципального образования.
«Руководство и лидерство - по определению Г. Кунца и С. О Доннела - являются межличностными аспектами управления, посредством которых подчиненные могут понять цели предприятия и наиболее эффективно и рационально содействовать их достижению»[18].
Функция руководства непосредственно направлена на сотрудников организации и призвана обеспечить такое их поведение, которое преследует достижение целей организации, в данном случае системы органов муниципального управления. По этой причине эффективное лидерство становится высокоценным качеством руководителя, имеющим особое значение в сфере муниципального управления еще и потому, что нередко такому руководителю приходится обеспечивать не только должное поведение работников муниципалитета, но и отдельных организаций и предприятий ему непосредственно не подотчетных, а также тех или иных групп населения, проживающего на территории муниципального образования.
Однако какими бы выдавшимися лидерскими качествами не обладали руководители, это может оказаться недостаточным, если в системе органов муниципального управления не обеспечена должная мотивация, которая в практике управления, проявляется в формировании различных систем стимулирования деятельности, направленной на достижение общеорганизационных целей.
Содержание контроля - как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности муниципального управления с плановыми, определять в случае необходимости корректирующие меры. В самом общем виде функция контроля в муниципальном управлении может быть представлена как совокупность трех взаимосвязанных элементов, а именно:
- определения стандартов (нормативов), которых необходимо достигнуть;
- информации, которая фиксирует отклонение между действительностью и планируемыми стандартами;
-корректирующих действий, направленных на достижение запланированных стандартов.
Завершая рассмотрение функций управления, следует еще раз отметить, что «изолированное» рассмотрение отдельных функций - удобный методический прием, в практической же деятельности выделить отдельные из рассмотренных выше функций зачастую крайне сложно уже в силу того они взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное отрасли права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного управления. В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.
Методы науки муниципального управления обеспечивают преобразование компетенции органов муниципального управления в функции управления и на их основе построение структуры и процесса муниципального управления. Функция управления отождествляется с компетенцией органа управления. Компетенция органа управления является сложной правовой категорией, структура кс торой включает предмет ведения, права и обязанности. Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган управления и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, т.е. круг ее деятельности.
Далее утверждается, что свои функции и задачи органы управления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Они реализуются на основе следующих принципов:
1) негативного регулирования (разрешено все, что не запрещено);
2) субсидиарности (передача большего числа функций управления объектами органам МСУ);
3) позитивного регулирования (регулирования сверху).
Полномочия - это, прежде всего: а) принятие решений по внутренним и местным вопросам; б) решение функций общегосударственных.
Проблематика создания, функционирования и совершенствования муниципального управления исследует наука муниципального управления, которая использует такие понятия, как цель, задача, функция, право, ответственность органов управления, цель, задача, обязанность, право и ответственность работников этих органов.
По той причине, что большинство органов муниципального управления формируются и действуют в соответствии с законодательством, а закон создаются на базе понятий юридической науки («компетенция», «полномочия»), возникает необходимость соотнесения этих понятий с понятиями науки муниципального управления («функция», «обязанность»), что позволит обеспечить правовое обоснование деятельности органов муниципального управления и их работников.
Поэтому, с позиции науки муниципального управления под термином «полномочия органа управления» целесообразно понимать совокупность функций органа управления и его прав; под термином «полномочия работника органа управления» - совокупность обязанностей работника и его прав.
Содержание функций и прав органа управления формируется на основе полномочий, устанавливаемых законодательными актами. Содержание обязанностей и прав работников органа управления определяется на основе соответствующих функций и прав органа управления.
Выполнение этой сложной работы, заключающейся по существу в переводе понятий юридической науки на понятия науки управления сопряжено с определенными трудностями, являющимися источником ошибочных решений. Для их исключения необходимо законодательные и другие нормативные юридические акты по вопросам организации, функционирования и совершенствования муниципального управления создавать с использованием понятий науки муниципального управления - цель, задача, функция, обязанность.
Вывод по первой главе: в результате исследования, проведенного в первой главе, удалось выяснить теоретические аспекты формирования и развития в Российской Федерации института МСУ. Длительный промежуток советского периода, на протяжении которого народовластие в стране было фактически реорганизовано, повлиял на демократические устои России и отбросил развитие экономики и социального спектра в регионах и областях далеко назад. Лишь на сегодняшний момент времени после долгих реформ и правового урегулирования Правительством и законодателями были созданы условия для благоприятного развития органов МСУ и регионов, за которые они отвечают. Но такое положение дел не исключает и возникновения проблем. Об этом пойдет речь во второй главе исследования.