Ст. 1 Протокола №7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод не случайно обязывает государства предъявлять процедурные гарантии в случае возникновения оснований для высылки иностранных граждан. Так он гласит: «1. Иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность:
а) представить аргументы против своей высылки,
в) пересмотра своего дела
с) для этих целей быть представленными перед компетентным органом или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом.
2. Иностранец может быть выслан до осуществления своих прав, перечисленных в подпунктах (а), (в) и (с) пункта 1 данной статьи, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или обусловлена соображениями национальной безопасности».
Институт гражданства находится на стадии дальнейшего совершенствования, которая будет длиться столько, сколько будут существовать межгосударственные отношения. Однако его эффективность, роль и место в отношениях между государствами во многом определяются уровнем экономических, политических, информационных, дипломатических и консульских взаимоотношений, зависимых от проводимой государствами внешней политики.
Содержание понятия «гражданство» менялось во времени. В.М. Гессен в работе «Подданство, его установление и прекращение» считал, что быть гражданином – значит иметь права и нести обязанности по отношению к государству[11]. До вступления на престол Александра I в России приносили присягу в том, чтобы быть верным, добрым и послушным рабом и подданным. Нередко подданство в те времена рассматривалось как частноправовой институт рабства. Слово «подданный» происходит от слова «дань», а слово «гражданин» – от слова «горожанин». Жан-Жак Руссо определял гражданство как выражение сочленства лиц в государстве. Гражданство в России возникло в марте 1917 г., придя на смену подданству после низложения монархии. Нормативные правовые акты, регулирующие содержание этого института, в России неоднократно менялись, и между ними отсутствует правовая преемственность, поэтому эта правовая связь носит ярко выраженный политический характер.
В настоящее время термин «подданный» используется в монархических государствах (подданство – правовая связь человека с монархом, гражданство – с государством), но по своему содержанию он соответствует содержанию современного понятия гражданства[12].
Согласно ст. 1 Конвенции ООН, регулирующей вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве[13], каждое государство само определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. Все современные государства являются государствами национальными – считают многие правоведы. В национальном государстве люди считаются гражданами. Принадлежность к нации люди определяют как общий набор символов, верований, традиций, которые обеспечивают индивиду причастность к единой социальной общности. Таким образом, люди ощущают чувство гордости от принадлежности к англичанам, немцам, французам, американцам, русским. Гражданство – это связь человека с государством, не основанная на этнической принадлежности. Все граждане России являются россиянами или русскими с разными этническими корнями.
Обычно гражданство определяют как устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей, ответственности и основанную на признании и уважении достоинства, общепризнанных прав и свобод человека[14].
Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является для человека естественным состоянием. Поэтому отсутствие гражданства (подданства) – сравнительно редкое исключение.
В Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)[15] «гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица. Согласно ст. 3 Закона 2002 г. гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Можно было бы добавить – и ответственности. Ведь взаимная ответственность также присуща отношениям между гражданином и государством.
Гражданство можно рассматривать как явление, с одной стороны, «объективного права», как институт конституционного права, а с другой – «субъективного права» – принадлежность лица к конкретному государству, включая права личности по поводу гражданства (его приобретения, прекращения и т.д.).
Как отмечает М. Варлен, в институте гражданства отражены наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально – нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством[16].
Гражданство можно рассматривать в виде правоотношения, субъектами которого выступают государство и гражданин. Правовой характер связи лица с государством, образующий отношения гражданства, выражается в юридическом оформлении этой связи. Гражданство – правовое, а не просто фактическое состояние.
Отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Немало граждан России постоянно проживает за границей, а население России включает не только граждан, но и постоянно проживающих на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Все эти категории лиц составляют население страны, понятие которого характеризуется не как правовое, а как демографическое.
Гражданином государства лицо является не в силу проживания на его территории, а вследствие существующих между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства.
Устойчивость отношений гражданства заключается в их постоянном характере: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений гражданства по ходатайству гражданина требует решения государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на то органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.
Как отмечают исследователи, определение в Законе 2002 г. гражданства как связи лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, знаменовало собой утверждение новой концепции взаимоотношений личности и государства[17].
Согласно ст. 5 Закона 2002 г., гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство на момент вступления в силу этого закона, а также лица, которые приобрели гражданство.
Как отмечает А.П. Балакина, состояние гражданства является условием приобретения различных прав и выполнения обязанностей применительно ко всем отраслям права[18]. Иными словами, законы государства распространяются прежде всего на граждан этого государства.
Гражданство является важной правовой предпосылкой распространения на данное лицо всего комплекса прав и свобод, признаваемых Конституцией и законодательством РФ. Вся полнота прав и свобод в Российской Федерации распространяется только на ее граждан. Только граждане подлежат государственной защите со стороны Российской Федерации не только внутри страны, но и за ее пределами[19].
По сравнению с иностранцами, лицами без гражданства, т.е. всеми, кто не является гражданином России, граждане государства имеют права и несут обязанности, присущие только им, например, право избирать и быть избранным, право и обязанность защищать свое отечество.
Теоретическое различение прав человека и прав гражданина восходит к трудам французских просветителей XVIII в., а их конституционное разграничение – к Конституции Франции 1791 г., которая воспроизвела соответствующую формулу Декларации прав человека и гражданина 1789 г[20]. Различение прав человека и прав гражданина проводится и в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.
Разграничение прав человека и прав гражданина вытекает из различения гражданского общества и государства, человека вообще как частного человека и «политического» человека – гражданина государства. Следует подчеркнуть, что, вопреки наименованию, в сфере гражданского общества мы имеем дело не с гражданином, а с неполитическим человеком – носителем частных интересов[21]. Разграничение гражданского общества и государства позволяет человеку отстаивать свои права не непосредственно перед государством, а через институты гражданского общества. Тем самым создаются условия не только для ограждения личности от возможного произвола государства, но и для ее самоопределения, самореализации.
Права гражданина обусловлены неотъемлемым «первичным» правом человека на гражданство. Само гражданство согласно Конституции РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 6). Следовательно, вопреки распространенному мнению, не гражданство как таковое, а право на гражданство является первоосновой прав гражданина.