Нормы о защите и покровительстве граждан России содержит и ст. 4 Федерального закона от 15.08.1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[52] В указанной статье установлено, что дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
Основной объем работы по защите прав российских граждан выполняется Министерством иностранных дел РФ, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России в иностранных государствах[53]. Загранпредставительства и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ.
Дипломатические и консульские учреждения обязаны защищать права и охраняемые законом интересы российских граждан, а при необходимости принимать меры для восстановления их нарушенных прав. Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства и международными договорами России.
Выполнение предусмотренных федеральным законодательством функций допускается Венской конвенцией о дипломатических отношениях 1961 г.[54] и Венской конвенцией о консульских отношениях 1963 г.[55]. Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другими соглашениями.
Согласно ст. 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) функции дипломатического представительства состоят, в частности:
a) в представительстве аккредитующего государства в государстве пребывания;
b) в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;
c) в ведении переговоров с правительством государства пребывания;
d) в выяснении всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщения о них правительству аккредитующего государства;
е) в поощрении дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и в развитии их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки.
Права консульских должностных лиц установлены в Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).
В целях облегчения выполнения консульских функций в отношении граждан представляемого государства:
a) консульские должностные лица могут свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. Граждане представляемого государства имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами представляемого государства и доступа к ним;
b) компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или же задержан в каком-либо ином порядке, если этот гражданин этого потребует. Все сообщения, адресуемые этому консульскому учреждению лицом, находящимся под арестом, в тюрьме, под стражей или задержанным, также безотлагательно передаются этими органами консульскому учреждению. Указанные органы должны безотлагательно сообщать этому лицу о правах, которые оно имеет согласно настоящему подпункту;
с) консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы с ним, а также имеют право переписки с ним и принимать меры к обеспечению ему юридического представительства. Они также имеют право посещать любого гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан в их округе во исполнение судебного решения. Тем не менее консульские должностные лица должны воздерживаться выступать от имени гражданина, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, если он определенно возражает против этого.
Перечисленные права должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государства пребывания, при условии, однако, что данные законы и правила должны способствовать полному осуществлению целей, для которых предназначены права, предоставляемые в соответствии с настоящей статьей.
Если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к иным мерам защиты, допускаемым международным правом.
Основными способами обеспечения соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом являются:
1) принятие международных и внутригосударственных нормативно-правовых актов;
2) деятельность межгосударственных объединений;
3) вынесение решений Европейского суда по правам человека в конкретных случаях нарушения интересов соотечественников.
В случае грубого нарушения прав российских граждан, находящихся за границей, могут быть пущены в ход такие дипломатические средства, как вручение ноты протеста, отзыв посла из соответствующей страны и иные меры, предусмотренные международным правом[56].
Сохранению самобытности нашими соотечественниками за рубежом может способствовать содействие России в создании национально-культурных автономий в местах компактного их проживания[57]. Национально-культурные автономии могли бы создавать средства массовой информации, образовательные, научные, культурные учреждения и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих представителей в деятельности международных неправительственных организаций; обращаться в органы государственной власти.
Главный положительный итог работы таких общественных объединений – сплочение соотечественников в отстаивании своих законных прав и интересов, совместное применение усилий по обогащению исторического и культурного наследия, сохранению национальных культурных ценностей, изучению русского языка.
Как уже указывалось, институт двойного гражданства не смог обеспечить прав наших соотечественников. Альтернативой двойному гражданству может стать институт постоянных резидентов с заключением соглашений между государствами об установлении для обладающих им лиц режима наибольшего благоприятствования. Соответствующее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, заключено 20 января 1995 г[58].
Для защиты прав соотечественников целесообразно активно использовать подписание двусторонних специальных и общих, охватывающих различные вопросы, договоров с государствами их проживания. Однако стороны, в том числе Россия, взявшие на себя обязательства, не всегда последовательны в их исполнении, а иногда вовсе не исполняют их.
Добиться эффективных результатов в защите прав соотечественников за рубежом можно только при долгосрочном прогнозировании возможных последствий действий, уважении и соблюдении интересов иностранных государств – суверенных субъектов международного права. Противоположные способы усугубят положение соотечественников, будут способствовать формированию негативного имиджа России.
Специфика отношений, возникающих в сфере гражданства, с очевидностью определяет необходимость их соответствующего правового регулирования. Наряду с подробным регламентированием таких вопросов гражданства как основания, способы приобретения и прекращения гражданства, принципы гражданства, порядок производства и других вопросов, важным является установление субъектов решения вопросов гражданства. Учитывая особую значимость гражданства, сложность вопросов приобретения и прекращения гражданства, их решение, отмечает М.В. Баглай, может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом.
В этой связи в законодательстве любого государства определяются органы, в компетенцию которых входит решение вопросов гражданства, устанавливается объем их полномочий, порядок производства и обжалования решений и другие необходимые вопросы. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ» в качестве органов, ведающих делами о гражданстве, называет: Президента РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции его территориальные органы и ведающий вопросами иностранных дел, а также дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за её пределами (ст. 28).[59]