Кроме того, важным элементом повышения эффективности государственного управления является наличие механизма выполнения государственных полномочий органами местного самоуправления; при этом в законопроектах, разработанных администрацией Президента Российской Федерации, предусмотрен целый ряд механизмов иерархического подчинения органов местной власти органам государственной власти субъектов Федерации. К примеру, в документе сказано, что "муниципальные правовые акты могут быть отменены органами государственной власти в части, регулирующей исполнение органами местного самоуправления госполномочий. При этом избавить органы самоуправления от госполномочий не сможет даже избравшее эти органы население: "не допускается проведение местного референдума по вопросам исполнения органами местного самоуправления отдельных госполномочий". Исключением является тот случай, когда государство не выделяет муниципалитету субвенций для выполнения госполномочий, - лишь тогда муниципалитет вправе их игнорировать"[75].
Таким образом, можно сделать вывод, что, во-первых, образование единой системы исполнительной власти в условиях российского федерализма является сложной задачей, связанной с ее недостаточной правовой урегулированностью. Во-вторых, созданные на сегодня административные механизмы противоречивы и мешают единству и системности действий федерального правительства и полномочных представителей Президента России в федеральных округах при определении задач на федеральном и региональном уровнях. В-третьих, интересы федеральных и региональных органов исполнительной власти нередко диаметрально противоположны, что усложняет решение проблем путем формального правового регулирования их статуса и полномочий. В-четвертых, наиболее простой путь создания единой системы исполнительной власти - это изменение процедуры формирование системы исполнительной власти в субъектах Федерации путем принятия отдельного ФЗ "Об общих принципах принципах организации исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации", когда глава исполнительной власти назначался бы Президентом Российской Федерации по предложению председателя федерального правительства и по согласованию с законодательным собранием субъекта Федерации. Все вышеперечисленные факторы и неопределенности мешают на сегодняшней день созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Проведенное в настоящей работе исследование, позволяет сделать следующие выводы:
К концу 90-х годов прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и в том числе реформы административной. Эта идея неоднократно обсуждалась научной общественностью. Имеются неплохие публикации и обобщения. Надо полагать, что они оказались полезными для рабочих групп, занимающихся проработкой конкретных направлений реформы.
Обращение к проблеме административной реформы по итогам последних лет - доказательство того, что без должной организации дел государственных порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозят ее ход. Самое слабое звено - система управления.
Каковы итоги и задачи в организации управления сегодня, когда уже многое осознано в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государства по вертикали власти, поставлены и частично решаются структурные вопросы и задачи в области государственной службы? Все же нельзя терять комплексность подхода при решении проблем административной реформы. И это отражено в направлениях реформы. Сегодня она осознается как комплекс трех направлений: реформа федеральных отношений - центра и субъектов Федерации; устройство федеральных органов исполнительной власти; реформа государственной службы. По каждому из этих направлений уже сформирован фундамент для усовершенствования. Однако имеют место и такие наслоения, которые требуют дальнейшего внимания.
Смешение управления с участием в производстве, рынке породило коррупцию, лоббирование. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов отошли на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных установок для аппарата органов исполнительной власти стал чисто формальным.
Если проследить статистическую нагрузку решений органов общей компетенции (правительств и администраций), а также отраслевых и ведомственных структур, то можно увидеть гипертрофию внимания к перестановке руководителей органов, к вопросам лицензирования, условиям вывода производственных структур из-под влияния государства. Налицо ситуация обороны и уступок, ослабление рычагов управления.
Как вариант политического решения - свертывание роли государства.
Можно вести речь о сокращении государственного сектора экономики и социальной сферы; обеспечивать управление на уровне корпоративных структур. Но остается национальный интерес, престиж и уровень жизни населения. Решение этой задачи возможно только при интеграции потенциала всех форм собственности и организации. Справиться с этой задачей никакой механизм, кроме государственного, не может.
В связи с этим отмечу пять направлений, самым тесным образом связанных между собой.
1. Функциональные проблемы деятельности органов исполнительной власти. Ответ на вопрос: чем и зачем управляем.
2. Решение организационно-структурных проблем. При ужасающей дискретности структур управления (по каждому отдельному вопросу создаются комиссии и советы) и непрерывном сужении сферы государственного ведения важно осознать, с помощью какого аппарата реализуется воля государства, кто в ответе за результат, в каком состоянии работает система исполнительной власти.
3. Использование ресурсов управления. Это касается финансов, человеческого фактора, информации, коммуникаций, без которых вообще нет управления, отсутствуют его рычаги.
4. Результативность механизмов государственного воздействия на общественные процессы.
5. Организация государственной службы специалистов, профессионалов в исполнении государственной воли, той пружины, которая держит корпус управления и обеспечивает культуру исполнительной власти.
Этот большой, но далеко не исчерпывающий перечень проблем нужен для того, чтобы найти основное звено и по его положению выстраивать все остальное:
1. Функциональные проблемы связаны с содержанием, смыслом, целями управленческой деятельности и определяют все иные компоненты этой системы, а следовательно, и суть реформы. Функциональная проблема управления одновременно политическая, научная, организационная, технологическая, правовая. Средства обеспечения разграничения и связанности функций органов исполнительной власти по вертикали и горизонтали системы включают все перечисленные подходы к ее решению. Самое интересное для нашей ситуации состоит в том, что страна по воле судеб как бы предприняла путешествие во времени и по многим проблемам общества не в будущее, а в прошлое. Экономику захлестнул процесс первоначального накопления капитала с приоритетом финансового капитала, хотя наличествуют и элементы их смешения. Банки приобретают предприятия, а крупные корпорации организуют собственные банки. Развилась преступная конкуренция с ориентацией на лозунг "Свобода, неограниченность действий", но при этом отбрасывается вторая его половина - "свобода, неограниченность последствий" (laissere faire - laissere passe). В аппарате управления сложилась ситуация коррупции чиновничества.
Последствия не замедлили сказаться. Прежде всего, это потеря профессионализма как в производстве, так и в других областях жизни. Многопрофильные холдинги не справляются с управлением. Идет дробление капитала и управления. Такая же ситуация захватила и государственный аппарат. Сложилось смешение управления производством, с рынком. Создались угроза и реальность коррупции и лоббирования. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов и человека стали отходить на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных ориентиров для аппарата стал чисто формальным.
Это усложняет веер направлений деятельности государственного аппарата, содержание функций и полномочий органов исполнительной власти , но другого пути нет. Ранжирование и классификация функций, их нормальное правовое оформление - важнейшая задача административной реформы. Основа всех направлений деятельности правительств, состава министров и соответствующих министерств - анализ состояния дел во всех жизненно важных областях общества с учетом глобализации и усложнения международных связей. Оценивать результаты начатой реформы и государственной политики в ориентации на укрепление связи с крупным капиталом, вовлечение его в социальную сферу интересов общества пока рано. Однако такой поворот следует оценить весьма позитивно.
2. Большое внимание в ходе обсуждения реформы уделяется структурным вопросам. И в первую очередь на уровне федеральных органов исполнительной власти.
Следует сократить число министерств и ведомств, перенести исполнительскую работу на уровень федеральных агентств, сформировать и обеспечить контрольно-надзорные структуры и механизмы. Это не снимает проблемы четкости и адекватности функций каждого вида структур относительно своей предметной сферы деятельности. Комбинаторика в области увязки задач государства, его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией не просто механическое дело и не игра в кубики.