Между тем терминология официальных актов не всегда следует такой классификации звеньев в государственном аппарате. Так, в изданных Президентом РФ указах от 30 сентября 1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и "О структуре центральных органов исполнительной власти"[22], в Указе от 14 января 1993 г. "О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ"[23] используется иное наименование подведомственных Правительству органов они тоже называются, как и Правительство, органами исполнительной власти. По мнению В.С. Прониной, это вряд ли оправданно, так как и Правительство, и подведомственные ему органы управления осуществляют (по отношению к представительной системе) исполнительно-распорядительную деятельность организационно-правового характера, для чего и наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией). Однако наделение их такими полномочиями не означает, по мнению автора, что каждый орган с властными правами должен считаться органом исполнительной власти, так как это может создать путаницу в терминологии, принизить статус высших эшелонов власти.
Автор указывает на то, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов исполнительной власти входят ее главы президенты, Правительство России и правительства республик в ее составе, администрация краев, областей и других субъектов Федерации. В систему органов государственного управления, по мнению автора, включаются центральные органы Федерации и республик, территориальные органы управления, под которыми согласно Конституции РФ (в редакции от 10 декабря 1992 г.) и Закону РФ о Совете Министров Российской Федерации относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. Они подведомственны соответствующим органам исполнительной власти. Их правовые акты обладают меньшей юридической силой и обязательны лишь для органов, организаций и предприятий, находящихся в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления.
Делая вывод из приведенного мнения профессора В.С. Прониной, можно сказать, что, говоря о двух системах органов: системе органов исполнительной власти и системе органов государственного управления, она на основании действующих на то время базовых нормативных актов в данной отрасли различает их по объему компетенции и юридической силе издаваемых ими актов, наделяя органы исполнительной власти наибольшими полномочиями и значительным кругом вопросов ведения.
Для иллюстрации перехода к новой терминологии мы приводим ряд законодательных актов, непосредственно ему способствовавших. К ним относятся, во-первых, Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации"[24], предписывающий в связи с принятием Конституции РФ преобразовать Совет Министров - Правительство Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Наиболее значительным актом в этом отношении послужил Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"[25], который во-первых, признал утратившим силу Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I "О Совете Министров Правительстве Российской Федерации", признававший Совет Министров РФ высшим органом государственного управления Российской Федерации, и, во-вторых, определил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации Правительство РФ. Однако, по мнению профессора В.С. Прониной, наименование "Совет Министров" по отношению к наименованию "Правительство" позволяет более четко отделять этот орган от служб администрации Президента, которые ранее вместе с аппаратом Совета Министров объединялись суммарным понятием "Правительство"[26].
Государственному управлению как виду управления социального присуще упорядочивающее воздействие на определенный объект. Тем не менее, говоря о государственном управлении, нельзя забывать и его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Профессор Ю.М. Козлов видит суть данной проблемы в следующем[27]: управление различными сторонами государственной общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства, так как в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований - это и есть процесс исполнения. В определенной мере его осуществляет и сам законодатель, однако он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, поэтому возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое управление в исполнительно-распорядительном варианте. Таким образом, исполнение - это (в рассматриваемом аспекте) и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.
Что же касается самого термина "исполнительная власть", то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину "государственное управление". Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах. Так, профессор А.Д. Керимов в статье "Исполнительная власть в системе разделения властей"[28] говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. Автор видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством. В связи с этим автор приводит суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин "исполнительная власть" весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Справедливым счел автор и мнение М.В. Баглая, утверждающего, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа[29].
Осветив вопросы, связанные с пониманием сущности государственного управления, его роли в характеристике предмета административного права, а также причин перехода к новой терминологии, мы задались целью выяснить, насколько последовательным является данный переход, и учитывается ли он в технике современного правотворчества. Проанализировав нынешнее российское законодательство, можно прийти к выводу, что несмотря на изменения в политической структуре, термин "государственное управление" употребляется в основополагающих актах многих отраслей права.
Так¸ в сфере международно-правовых отношений Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, отводя ведущую роль в представлении предложений о заключении международных договоров Министерству иностранных дел, определяет его как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
В сфере налогообложения уделяется внимание отличию государственного управления налогообложением и налогового контроля как части государственного управления и финансового контроля от других форм управления и контроля. Такое отличие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) видит в том, что объектом являются различные виды налогов, организация функционирования системы уплаты налогов и налоговые правоотношения в целом.
В связи с актуальностью вопроса регулирования земельных отношений и принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ[30], необходимо отметить, что в этом документе также нашел отражение термин "государственное управление". Отнесенное к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений государственное управление выражается в осуществлении мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Причем некоторые из этих функций, предусмотренные Земельным кодексом для всех собственников земельных участков (такие как муниципальный, общественный и производственный земельный контроль), до окончательного разграничения государственной собственности на землю находятся исключительно в руках государства.