Основой деятельности любого государственного органа является письменное закрепление его правового статуса: прав, обязанностей и ответственности. Если это положение не отрегулировано государством, а функции одних перекрывают функции других, то и эффективность функционирования всей системы снижается.
Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь пока сдерживается отсутствием цельной концепции по реформированию, недопонимаем его места и роли в жизнедеятельности государства и общества, наличием у большинства граждан республики веры в силу и могущество государства, которое, по их мнению, и должно решать их проблемы, а не они сами, а также другими историческими, политическими, культурными причинами.
В нашей стране до сих пор не отрегулированы пределы полномочий для каждого уровня управления, нет четкого разграничения прав и ответственности между ними, функции глав административно-территориальных образований более низкого уровня входят в список функций руководителей администраций более высокого уровня. Сложилось такое положение, когда сферы компетенции вышестоящих органов почти полностью перекрывают поле деятельности нижестоящих. В Республике Беларусь до настоящего времени не завершена работа по передаче всех функций, связанных с решением вопросов локального значения, непосредственно на уровень органов управления в соответствующие административно-территориальные образования.
Незавершенность процессов децентрализации власти, обязанностей круга различных уровней управления, множественность и неопределенность решаемых ими проблем приводит к ситуации отсутствия четкой функциональной направленности в деятельности большинства местных органов управления. Для расширения самоуправленческих функций и возможностей на местном уровне, на наш взгляд, необходимо законодательно перераспределить права и обязанности между республиканскими и местными органами власти управления и самоуправления.
Основой системы должен стать принцип субсидиарности, который означает, что крупное местное образование берет на себя только те задачи, которые не может решить самостоятельно нижестоящее местное сообщество.
Деятельность местных органов самоуправления целесообразно было бы сосредоточить на выполнении следующих функций:
• защита (охрана правопорядка, пожарная охрана и др.);
• обеспечение условий жизнедеятельности всего населения (охрана окружающей среды, строительство и содержание дорог, развитие общественного транспорта, планировка населенных пунктов и др.);
• коммерческие вопросы, приносящие определенные доходы в местные бюджеты (платные стоянки для автотранспорта, рынки и др.);
Перераспределение функций между центральными и местными органами власти позволит повысить эффективность деятельности институтов местного управления и самоуправления, ускорить управленческий процесс на местах.
Необходимо создать эффективную систему, в которой решения органов местного управления и самоуправления, принятые в пределах их компетенции были бы обязательными для выполнения и подлежали государственной защите.
Органы местного управления и самоуправления гарантируют право на судебную защиту, недопущение ограничения предоставленных конституционных прав. При подготовке и принятии решений по всем вопросам, непосредственно касающимся интересов населения, государственные органы проводят консультации с органами местного управления и самоуправления.
Естественно, что наряду с правами следовало бы предусмотреть в Конституции или законодательных актах судебную ответственность за действия или бездействия высших и местных органов власти и управления, приносящих вред экономике, окружающей среде, гражданам. В ныне действующей Конституции такая норма имеется только в отношении решений местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающих или нарушающих права, свободы и законные интересы граждан.
Также нет механизма отмены решений нижестоящих Советов депутатов вышестоящими представительными органами в случае несоответствия законодательству, хотя эта норма предусмотрена Конституцией. Такая же норма требуется в отношении решений местных исполнительных и распорядительных органов. Принятые ими соответствующие законодательству решения отменяются вышестоящими Советами, исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.
Под сомнение ставит эффективность работы Советов и норма Закона об их правомочности. Для того чтобы вновь избранный Совет начал функционировать, сейчас достаточно избрать 50 % от общего числа депутатов, установленного для данного Совета. Это уже само по себе снижает уровень его легитимности. Для правомочности сессии «планка» снижена еще вдвое — 50 % от количества избранных депутатов. То есть Совет может работать при наличии только одной четверти своего состава. Для сравнения, в зарубежном законодательстве установлен единый критерий для правомочности работы представительного органа — большинство голосов от общего состава. У нас же Закон сам поощряет недисциплинированность депутатов, их устранение от решения местных проблем.
Для обеспечения прав и свобод граждан, проживающих на определенной территории, органы государственной власти должны осуществлять контроль над законностью в деятельности органов местного управления и самоуправления и не вмешиваться в их деятельность, если она осуществляется в соответствии с законодательством. Гарантом развития и становления местного управления и самоуправления должно выступать государство. За государственной властью закрепляются обязанности, полномочия, обеспечивающие выполнение местными органами управления и самоуправления функций, соответствующих требованиям реформ.
Законодательство должно быть направлено на:
• помощь населению в осуществлении права на местное самоуправление;
• установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных единиц, территориальных образований, определения или изменения их границ и наименований;
• совершенствование процедуры передачи объектов государственной собственности в собственность местного самоуправления;
• обеспечение избирательных прав граждан при проведении выборов местных представительных органов общественного самоуправления.
Для координации региональной политики и сохранения активной роли государства в ее формировании необходимо определение головного республиканского органа государственного управления по региональной политике, его конкретных задач, прав и обязанностей в сфере регулирования регионального развития. Также необходимо юридическое закрепление распределения обязанностей между премьер-министром и одним из вице-премьеров функции координации прямой государственной региональной политики и региональных вопросов в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, поддержки развития предпринимательства, обеспечения занятости населения, бюджетной, налоговой, градостроительной, внешнеэкономической и научно-технической политики.
Считаем, что реформирование местного управления и самоуправления целесообразно начинать с внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь. В ней желательно закрепить положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В то же время их деятельность должна координироваться соответствующим государственным органом. Эту функцию можно возложить на Совет Республики.
Как показывает проведенный нами анализ, основными путями совершенствования государственной региональной политики, местного управления и самоуправления с целью повышения самостоятельности, инициативности и ответственности местных органов власти за развитие территорий являются:
• создание нормативно-правовой базы, четко регламентирующей функции и задачи каждого уровня управления;
• повышение авторитета местных органов власти у населения и вовлечение населения в активное управление административно-территориальной единицей;
• создание некоторой автономности районов с помощью обеспечения бюджетов низших уровней финансовыми средствами;
• более четкое разграничение объектов собственности, которыми могут распоряжаться местные Советы депутатов (и их исполкомы);
• реформирование административно-территориального деления республики, которое способствовало бы повышению эффективности управления;
• подготовка управленческих кадров для органов местного управления и самоуправления;
• создание эффективной системы контроля над органами местного управления и самоуправления;
• принятие Государственной Концепции регионального развития с целью обеспечения единого и долгосрочного плана действий в данном направлении.
В процессе совершенствования закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» считаем целесообразным:
• выделить для каждого уровня исполнительных комитетов (первичный базовый, областной) соответствующие полномочия в правоохранительной сфере, как это сделано в отношении Советов депутатов;
• при определении компетенции Советов депутатов и исполнительных комитетов (администраций) различных уровней следует отразить особенность каждого из них. В действующем законодательстве это изложено формально, поскольку полномочия каждого звена Советов депутатов в настоящее время по сути дублируются.
Эти и другие меры будут способствовать комплексному развитию как государства в целом, так и регионов, способствовать более полной и рациональной реализации народом своей власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ