Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения. Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:
· муниципальный район;
· городской округ; (может иметь внутригородские районы)
· городское поселение;
· сельское поселение.
Категории территориальных единиц:
· городские населённые пункты:
o город;
o посёлок;
· сельские населённые пункты:
o село;
o деревня;
o хутор;
o станция;
o разъезд;
· иные сельские населённые пункты.
В некоторых субъектах РФ территория муниципального района состоит из поселений и межселенных территорий (Чукотский автономный округ)
Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что является главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района.
Также предусматривается переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему РФ, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.
А. Воронин классифицирует муниципальные образования на следующие три группы:
· поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.
· территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.
· территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.
С точки зрения решения вопросов территориальной организации местного самоуправления, муниципальные образования подразделяется в зависимости от использования одного из следующих подходов:
1. Поселенческий подход основан на приоритете приближения органов местного самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при этом являются все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.
2. Экономический исходит из того, что критерием для создания муниципального образования служит уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, что позволяет оказывать услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и сельские районы.
3. Третий подход предполагает создание двухуровневой системы муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и сельских районах, из которых состоит территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня. Функционированию двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления препятствует бюджетная система РФ, в которой существует только один уровень местных бюджетов.
При разработке двухуровневой модели было неясно, как разделить налоговые поступления между уровнями, в результате чего оказалось, что муниципальные образования нижнего уровня остались без местных бюджетов и функционировали по сметам расходов, утверждаемым районной властью. При этом, ни о каком реальном самоуправлении речи идти не могло.
На основе изложенных подходов в субъектах РФ сложились различные основные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В сельских административных районах создаются местные органы государственной власти, а органы местного самоуправления на данном уровне отсутствуют. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти – центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
В ряде субъектов РФ сосуществуют несколько моделей.
В настоящее время в РФ насчитывается 1097 городов. Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе – 304 города.
Меньше всего – в Дальневосточном – 70 городов. Градостроительный кодекс РФ классифицирует города по численности населения на следующие категории:
• малые (до 50 тыс. чел.);
• средние (50–100 тыс. чел.);
• большие (100–250 тыс. чел.);
• крупные (250–1000 тыс. чел.);
• крупнейшие (свыше 1 млн. чел.).
Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тыс. жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками.
85% всех городов России – малые и средние города, в которых проживает порядка 40 млн. чел.
Еще одним основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Гаррисом, разработавшим классификацию для 377 американских городов.
На базе ее было выделено 9 категорий городов: промышленные города, города со сравнительно мало выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города. Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие города, имеют многофункциональное назначение:
· административные центры территорий;
· транспортные узлы и порты;
· курортные города;
· промышленные города;
· многофункциональные города (две и более функции);
· наукограды;
· ресурсодобывающие города;
· агропромышленные города;
· ЗАТО.
Административные центры районного (уездного) либо регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировались как центры управления, политического и финансового контроля. Значение административной функции городов оказалось очень высоким: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры. Как административные центры при освоении новых территорий создавались такие города, как Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск и др.
Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий, выросли, как правило, из рабочих поселков, крупные города выросли из малых. Типичные примеры таких городов – Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк.
Ресурсодобывающие города (нефтяные, газовые, угольные, рудные, алмазные и т.д.) возникают в местах добычи соответствующих природных ресурсов. Чаще всего преобладание добывающей отрасли означает малый возраст города и низкую степень диверсификации экономики, ограничивая ее начальными звеньями технологического цикла. Многие из ресурсодобывающих городов расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями.
Моноструктурный характер экономики ставит жизнедеятельность таких городов в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии «обросли» перерабатывающими отраслями и превратились в многофункциональные. Некоторые города в СССР сразу создавались как центры и добычи, и переработки того или иного ресурса (например, Магнитогорск, Норильск).
Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие из них выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные города и административные центры (Новосибирск, Владивосток и т.д.).
Главной особенностью агропромышленных городов является их ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, эти города небольшие, с незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений. Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах, например, в Центрально-Черноземной зоне, на Северном Кавказе, Алтае.