Органы прокуратуры оказались в эпицентре конституционных перемен и сопровождающих их общественно-политических процессов. В самые драматические периоды новейшей истории, благодаря профессиональной работе и гражданской ответственности прокурорских работников, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, удалось избежать утраты территориальной целостности и государственного суверенитета, кровопролития, гражданской войны, массовых актов гражданского неповиновения и социальных протестов.
Внутренние угрозы безопасности (терроризм, незаконная миграция, преступность и т.д.) оказывают негативное воздействие на состояние законности. В этих сложных условиях формирования демократического федеративного правового государства важная историческая роль отведена органам прокуратуры, которые от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В 2001 г. Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию РФ указал, что «совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важнейших государственных задач».
Данное указание Президента России органами прокуратуры неукоснительно исполняется. В современных условиях глубоких социально-экономических перемен они повсеместно обеспечивают верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность от них реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития»[10]. Так, в период с 2002 по 2008 г. (включительно) в УПК РФ внесены многочисленные изменения и дополнения (34 федеральных закона, 6 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ), что, по нашему мнению, свидетельствует о поспешном принятии отдельных законодательных норм, в том числе касающихся полномочий органов прокуратуры.
Обострение проблем, связанных с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано с законодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки, незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам - вот во многом результат такого решения[11].
По данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукина, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. По нашему мнению, данная негативная тенденция свидетельствует о преждевременности законодательного решения о существенном ограничении полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, а также необходимости их частичного восстановления.
Необходимо отметить, что ранее Генеральная прокуратура РФ неоднократно обращала внимание общества и государства на данную проблему. Например, за 2008 г. прокуроры в сфере уголовного судопроизводства:
· выявили и устранили почти 2,3 млн нарушений закона;
· отменили более 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;
· по 40 094 уголовным делам дали письменные указания;
· 220 тыс. материалов возвратили для дополнительной проверки;
· в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказали в возбуждении уголовного дела;
· поставлили на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; [12]
· отменили более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.
В частности, в 2007 г. в столице каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около 1000 нарушений в органах дознания и предварительного следствия.
Положения судебно-правовой реформы и, по нашему мнению, указанные выше многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования законодательства, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. [13]
Однако в своей совокупности принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности.
В частности, профессор С.П.Ефимичев отмечает, что в законах о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы ФС РФ нарушен баланс процессуальных полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Такое различие трудно объяснимо[14].
Очевидно, что в настоящее время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестаёт быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном процессе от имени государства. Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора необходимо восстановить.
В первую очередь, это касается права прокурора возбуждать уголовное дело, причем не только в отношении следователей Следственного комитета, но и в других случаях, когда по результатам прокурорской проверки или проверки заявления о совершении преступления он усмотрит для этого требуемые законом основания. Это полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования прокурором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ), а также роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением законности и оперативно принимать меры по устранению нарушений законодательства.
Очень важно в российском законодательстве обеспечить полную реализацию Международного пакта о гражданских и политических правах ООН и положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Нормы, закрепленные в указанных актах, провозглашают право обвиняемого, задержанного или арестованного на судебное разбирательство в разумный срок. Лишение же прокуроров полномочий по даче указаний, сбору доказательств, их анализу, своевременности принятия других решений уже приводит к тому, что разумный срок на доступ к правосудию нарушается.
По нашему мнению, реализация данных предложений позволит в большей степени обеспечить эффективное соотношение полномочий прокуроров и следователей и не допустить скатывания ситуации со следствием ниже достигнутых результатов.
Как показывает практика, в настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало меньше.
Кто защитит конституционные права и свободы человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства? К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.
Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это прямо связано не только с защитой конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативный характер.
На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:
· защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
· соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
· совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.
Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.
Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры - одна из несущих опор нашего государства[15] и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»[16].
Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.
К наиболее распространенным концептуальным подходам, определяющим перспективы развития органов прокуратуры России, относятся нижеприведенные мнения: