Банк России не является специализированным органом по обслуживанию государственного долга, и свои публичные полномочия в этой области он подчиняет задачам, которые имеют для него принципиальное значение: контроль над денежной массой, защита рубля, поддержка банковской системы. Политика Банка России по обслуживанию государственного долга вполне оправданна, так как управление государственными ценными бумагами, как и вся деятельность Банка России направлена на реализацию денежно-кредитной политики РФ.
Публичные полномочия Банка России в области управления золотовалютными резервами[44] можно рассмотреть как деятельность Банка России по официальному управлению высоколиквидными финансовыми активами, находящимися в распоряжении Банка России по состоянию на отчетную дату. По общему правилу золотовалютные резервы включают: монетарное золото; специальные права заимствования; резервную позицию в МВФ; остатки на текущих счетах; краткосрочные депозиты в банках; ценные бумаги иностранных правительств; другие ликвидные валютные активы. Однозначного определения содержания золотовалютных резервов не существует, так как их содержание формируется в зависимости от функций их использования и может меняться.
Собственником золотовалютных резервов является Российская Федерация, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению золотовалютными резервами. От имени государства интересы собственника представляет Правительство РФ, которое вправе определять приоритетные направления деятельности Банка России по управлению золотовалютными резервами. Поэтому доходы, получаемые Банком России от сделок, связанных с управлением золотовалютными резервами также являются собственностью Российской Федерации.
Публичные полномочия Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля предусмотрены федеральным законом о валютном регулировании и валютном контроле[45]. Как орган валютного регулирования, Банк России наделен правом издавать нормативные акты по вопросам регулирования расчетов, порядка совершения сделок с валютными ценностями, а также предоставления иностранным юридическим и физическим лицам кредитов и займов, ввоз, вывоз и перевод валюты за границу.
Банк России не определяет общих направлений валютного регулирования и валютного контроля, а является органом валютного регулирования и валютного контроля кредитных организаций. Валютное регулирование и валютный контроль в Российской Федерации осуществляются Правительством РФ[46] в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Банк России должен осуществлять свои полномочия в области валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с принципами единого экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств, защиты и обеспечения устойчивости рубля. Законами РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ могут определяться и иные задачи, направленные на достижение конституционных целей валютного регулирования и контроля.
Публичные полномочия Банка России в области регулирования деятельности валютных бирж заключаются в установлении порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществления выдачи, приостановления и отзыва разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.
Нормы[47], предусматривающие функции Банка России по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, вступают в силу со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Поэтому на сегодняшний день эти публичные полномочия Банка России не реализуются.
Полномочия Банка России в области международной и внешнеэкономической деятельности осуществляются для эффективного выполнения полномочий Банка России как государственного органа. Банк России представляет интересы Российской Федерации на международной арене в соответствии с основными направлениями деятельности Правительства РФ в области осуществления банковского регулирования и надзора и взаимодействия с центральными банками иностранных государств и валютно-финансовыми организациями. Деятельность Банка России по данному направлению носит вспомогательный характер по отношению к деятельности Правительства РФ[48].
Учитывая двойственный статус Банка России необходимо рассмотреть, также частные полномочия, переданные Банку России как юридическому лицу. Данные полномочия не нашли своего отражения в Конституции РФ, так как прямо не направлены на реализацию конституционных функций Банка России и являются производными от основных (публичных) полномочий.
Несмотря на то, что Банк России по своему статусу кредитной организацией не является, гл. 8 Федерального закона о Центральном банке РФ он наделен правом совершать как банковские операции, так и иные сделки, разрешенные кредитным организациям.
В отличие от кредитных организаций Банк России не является коммерческой организацией, поэтому доходы, получаемые Банком России от банковских операций и иных сделок, должны быть направлены на выполнение публичных функций Банка России. В то же время, как и кредитные организации, Банк России не имеет права заниматься торговой и производственной деятельностью, и вправе защищать свои интересы в суде или арбитражном суде.
Банковские операции и иные сделки Банк России может совершать только при соблюдении ограничений предусмотренных законом о Центральном банке РФ. Банк Росси наделен правом совершать банковские операции и иные сделки только с российскими и иностранными кредитными организациями, а также Правительством РФ. Банк России не имеет право обслуживать физических лиц и юридических лиц, не имеющих лицензии на совершение банковских операций, за исключением случаев, когда в регионе отсутствуют кредитные организации. В этом случае Банк России обязан осуществлять банковское обслуживание для реализации принципа единого экономического пространства в Российской Федерации и свободного передвижения финансовых средств.
Ограничения при осуществлении банковской деятельности по субъектному составу связаны, прежде всего, с неравным положением Банка России и иных кредитных организаций на рынке банковских услуг[49]. Банк России имеет более выгодное положение по сравнению с иными участниками рынка банковских услуг, поэтому наделение его правом совершать банковские операции с физическими и юридическими лицами, не имеющими лицензии Банка России, может привести к сокращению количества кредитных организаций в Российской Федерации и созданию монополии Банка России на рынке банковских услуг, что противоречит п. 2 ст. 34 Конституции РФ.
Банк России вправе осуществлять банковские операции, в том числе сделки с иностранной валютой с драгоценными металлами и иными валютными ценностями как самостоятельно, так и по поручению Правительства РФ, но только для защиты и обеспечения устойчивости рубля, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Однако даже банковские операции, осуществляемые Банком России для реализации стоящих перед ним целей, не могут совершаться без ограничений. Являясь кредитором последней инстанции для кредитных организаций, Банк России может принимать в качестве обеспечения исполнения обязательств только установленные законом виды вещей при сроке кредитования не более одного года.
Таким образом, полномочия Банка России необходимо рассматривать как предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами права и обязанности, направленные на реализацию целей деятельности Банка России.
Полномочия Банка России могут быть как частными, так и публичными в зависимости от того, направлены ли они на выполнение полномочий государственного органа или на обеспечение деятельности непосредственно Банка России. Однако реализация публичных полномочий без выполнения частных невозможна, так как они взаимосвязаны.
Особое место среди публичных полномочий занимают конституционные полномочия, направленные на выполнение конституционных функций Банка России. Полномочиями по проведению финансовой, кредитной и денежной политики, обладает не только Центральный банк РФ, но и Правительство РФ. Банк России обязан реализовывать[50] свои публичные полномочия в соответствии с экономической политикой Правительства РФ. Однако российским законодательством не предусмотрены четкие механизмы преодоления разногласий между ними.
Основным способом реализации публичных полномочий Банка России является издание подзаконных нормативных актов, обязательных для всех субъектов. Они издаются по строго определенному кругу вопросов и не могут противоречить нормативным актам высших органов государственной власти. Однако Банк России не полностью реализует свои нормотворческие полномочия, принимая решения о выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности, и не издавая при этом нормативно-правового акта[51].