Отстранение прокуратуры от выполнения надзорной функции будет означать не простое изменение объема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего элемента механизма укрепления законности в стране, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эффективного функционирования российской государственности.
Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследования, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации в стране будет приобретать все большее значение как ведущего средства укрепления законности.
Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Особый характер деятельности прокуроров, направленность их действий на достижение государтвенно важных целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности обусловливают необходимость полной независимости профессиональной деятельности органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Воздействие на прокурора и следователя в любой форме является недопустимым и преследуется законом.
Органы власти, местного самоуправления, их должностные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры и следователи не могут включаться в состав комиссий создаваемых указанными органами выборных или иных органов, образуемых органами власти и органами местного самоуправления[12].
Недопустимыми являются со стороны федеральных органов власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления не только прямые указания прокурорам, касающиеся принимаемых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или материалу.
Существенной гарантией сохранения прокурорами независимого положения выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При отсутствии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структурах местного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов местного самоуправления, они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров не в основанные на законе отношения с подконтрольными государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и организациями.
Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности с государственной или муниципальной службой связана с неминуемо следующей из этого фактической утратой прокурором независимого положения органа надзора за законностью. Трудно прокурору, занимающему должность в государственном органе, органе местного самоуправления, сохранять объективность в оценке законности их действий и принимаемых ими правовых актов.
Не может он в такой ситуации проводить независимую линию органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам государственной власти и местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости совмещения прокурорской деятельности с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон делает исключение лишь для преподавательской, научной и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное.
Принцип внепартийности деятельности органов прокуратуры. Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обязанностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательностью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, далеко не всегда совпадающие с общегосударственными, политические цели, и принимать участие в их деятельности. Законом запрещается создание в органах прокуратуры общественных объединений, равно, как и их организаций.
Запрет вхождения прокурорских работников в ряды общественных объединений, преследующих политические цели, учитывает опасность утери ими одного из главных профессиональных качеств, которые требует служба в органах прокуратуры, — способности служения только закону и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут поставить себя в положение, несовместимое с их дальнейшей работой в органах прокуратуры. В данном случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4) и 43 (ч. 1, п. "г") Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым несоблюдение ограничений, связанных со службой, влечет прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры[13].
Принцип внепартийности деятельности органов прокуратуры близок к принципу независимости прокуроров от внешних воздействий в том отношении, в каком невхождение прокурорских работников в общественные объединения, преследующие политические цели, служит серьезной гарантией, ограждающей прокуроров от влияния идей и решений политических структур. И это обстоятельство нужно учитывать при характеристике принципа независимости прокуроров. Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоятельность принципа внепартийности.
Данный принцип исходит из недопустимости вторжения в отправление прокуратурой возложенных на нее законом функций со стороны именно политических сил, представленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам организации и деятельности прокуратуры, но применительно к рассматриваемому принципу она — доминирующая.
3. Система и организация деятельности прокуратуры
Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре[14] и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора.
Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней):
1) высшее звено - Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ;
2) второе звено - прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная; ЗАТО г. Межгорье и комплекса "Байконур"; военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московская городская военная;
3) третье (низовое) звено - прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.
Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней): 1) Генеральная прокуратура РФ; 2) прокуратуры субъектов Федерации; 3) районные (городские) прокуратуры. В городах, где районное деление отсутствует, образованы прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах.
В ряде субъектов Федерации органы прокуратуры созданы в соответствии с особенностями их административно-территориального деления. Так, прокуратуры районного (городского) уровня в Якутии называются прокуратурами улусов, в Тыве - коожунов. В основной части субъектов Федерации на низовом уровне созданы и действуют только прокуратуры городов и районов[15]. В некоторых субъектах Федерации действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких районов. В Москве исходя из ее особого положения в соответствии с окружным административным делением действуют прокуратуры административных округов и муниципальных районов, имеющие статус прокуратуры города с районным делением.
Специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы, создаваемым в тех случаях, когда существует объективная необходимость обеспечить законность в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Объясняется это тем, что административно-территориальный принцип построения органов прокуратуры недостаточно оптимален в тех случаях, когда работа прокуратуры касается ряда специфических сфер деятельности государства[16].