Роль российской прокуратуры в государственной
защите прав и свобод человека.
Российское общество после распада Советского Союза пережило радикальные изменения, которые затронули все аспекты политической, экономической, социальной и культурной жизни.
В 1991 году в России началось формирование правового государства.
Конституция Российской Федерации 1993 года явилась первой демократической конституцией России, соответствующей основным общедемократическим требованиям. «Она положила конец системе Советов, идеологизации государственной власти, всему комплексу начал и постулатов советского тоталитарного режима и единовременно закрепила главные ценности, определяющие взаимоотношения человека и власти в обществе, утверждающие и развивающие основы демократии – принципы народовластия, разделения властей, федерализма, законности».1
Не обошли стороной перемены и российскую прокуратуру.
Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральным законом.2 В том числе и правозащитные.
В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также принимают участие в правотворческой деятельности.
Впервые прокуратура (от латинского procure – забочусь, управляю) возникла во Франции в XIII-XIV вв. в целях защиты соблюдения интересов королевской власти этот орган был учрежден Ордонансом Филиппа IV 25 марта 1301 г.
В России прокуратура была создана во времена Петра I. До него в стране не было особого органа, который бы осуществлял публичное обвинение либо надзирал за исполнением законов. Петр I, проводя свои реформы, сталкивался с многочисленными злоупотреблениями, а также действиями, направленными против реформ. Поэтому возникла потребность в создании органа, надзирающего за изменениями в стране.
Первоначально таким органом был созданный указом Петра I в 1711 г. фисгат. Фисгаты осуществляли надзор за деятельностью государственных органов и должностных лиц. Но деятельность этого органа была не очень-то плодотворной. С 1715 г. граф Зотов назначается в сенат генерал-ревизором (надзирателем указов). Его единственной обязанностью был надзор за претворением в жизнь указов царя. В 1720 г. эта должность поручается генеральному секретарю Сената Щукину – сподвижнику Петра I.
12 января 1722 г. указом Петра I создается прокурорский орган и определяются его основные задачи, принципы организации и деятельности. Основной задачей прокуратуры был надзор за исполнением законов, а главным организационным и функциональным принципом – строгая централизация, предусматривающая подчинение местных прокуроров генеральному прокурору. Таким образом, в России прокуратура была создана как орган надзора, аналогично французской. Но, в отличие от французской, в России не предполагалось участие этого органа в суде.
С тех пор прокуратура, прозванная «царским глазом», являлась центральным учреждением правосудия, ответственным за надзор над осуществлением государственной власти государственными чиновниками. В результате судебных реформ 1864 г. она попала в подчинение Министерству юстиции, а ее влияние на судебную власть стало ограниченным. Однако, в 1922 году прокуратура была восстановлена в своих правах. Сталинская Конституция 1936 г. предусматривала дальнейшее усиление прокуратуры, поскольку содержала положение о независимости генеральных прокуроров от местных органов власти. В период пребывания у власти Н.С. Хрущева было сделано несколько попыток по приданию независимости прокуратуры от контроля партии и проведения прочих структурных реформ. Но данные реформы, с приходом к власти Л.И. Брежнева, были свернуты. В рамках проводившегося в конце 1970-х гг. движения по усилению «социалистической законности» были проведены кампании по борьбе со взяточничеством и коррупцией в правоохранительных органах, которые продолжились в период пребывания у власти Ю.В. Андропова и М.С. Горбачева. Уже на закате периода правления М.С. Горбачева прокуратура подверглась особой критике за широту закрепленных за ней надзорных полномочий.
В СССР действие прокуратуры осуществлялось в соответствии со ст. 113 Конституции СССР, а гл. IX этой Конституции закрепляла организационные принципы ее построения.
Представляется необходимым вспомнить тот факт, что прокуратура в основном была перенесена из советской эпохи и наделена законным статусом с небольшой корректировкой в рамках принятой в 1993 г. Конституции РФ (ст. 129).3
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
Законность
Гласность
Информированность органов власти, а также населения о состоянии законности
Независимость прокуратуры от органов государственной власти, общественных и политических организаций
Централизация
Единство системы прокуратуры
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации прокуратура была создана в целях обеспечения верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.
Прокуратура Российской Федерации согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляла надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешали жалобы и заявления граждан, содержащие сведения о нарушении законов. Ежегодно прокурорами выявлялось несколько сотен тысяч различных нарушений закона и незаконных правовых актов, большинство из которых, так или иначе, затрагивало права и интересы граждан. В целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами привносились протесты, выносились представления, предъявлялись в суды иски.
После вступления Российской Федерации в Совет Европы Парламентская Ассамблея отметила наметившийся прогресс в функционировании прокуратуры и заявила, что ждет от российского руководства завершения реформы этого органа в соответствии с принципами Совета Европы и взятыми Россией обязательствами.
Совет Европы фактически требовал радикально уменьшить полномочия российской прокуратуры.
В заключении №193 (1996 г.) ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы (п. V) говорилось: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры и Бюро уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и вероисповедания».4 Как видим, действующий в то время Закон РФ от 17 января 1992 года «О Прокуратуре Российской Федерации» Совет Европы не устраивал. Предполагалось, что в готовящемся законопроекте будут помещены новые принципы организации и работы российской прокуратуры соответствующие Конституции РФ.
Но, начиная с 2002 года процесс реформирования, практически остановился. Это обстоятельство было вызвано двумя причинами:
Введение в действие в период между 1 июля 2002 г. и 1 января 2004 г. нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 Европейской конвенции по правам человека (ЕКЧП).5
Функция общего надзора на сегодняшний день остается актуальной только для России, а поэтому не существует таких европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать институт прокуратуры, доказавший свою общественную значимость на протяжении нескольких столетий.
На сегодняшний день прокуратура сохраняет за собой функцию общего надзора, которая предусматривает курирование исполнительной и законодательной ветвей власти. В июле 2003 г. Конституционный Суд РФ аннулировал полномочие прокуратуры по обращению в суды общей юрисдикции с тем, чтобы заявлять положения в региональных конституциях (статутах) несовместимых с федеральным законодательством. Но, несмотря на это, прокуратура по-прежнему вправе ставить под вопрос и оспаривать в судебных инстанциях соответствие регионального законодательства федеральному законодательству. Сообразно с этим, прокуратура вправе:
– посещать помещения ведомств и требовать материалы и документы, касающиеся случаев правонарушений;
– возбуждать уголовные дела или осуществлять административное производство против правонарушителей;
– опротестовывать, т.е. требовать отмены правового акта, противоречащего законодательству;
– возбуждать гражданское судопроизводство в целях возмещения ущерба, понесенного в результате правонарушения.
Вместе с тем, прокуратура наделена правом издания указов, распространяющихся на любые ведомства и на любых лиц внутри страны, включая приказ о прибытии к Генеральному прокурору для предоставления разъяснений в связи с делом, являющимся предметом осуществляемого надзора или проводимого следствия.
В ст. 129 Конституции РФ содержится положение, согласно которому «Прокуратура Российской является единой централизованной системой, в которой прокуроры низшей инстанции подчиняются прокурорам высшей инстанции и Генеральному прокурору Российской Федерации». Кроме того, прокуроры низшей инстанции освобождаются от своих обязанностей Генеральным прокурором Российской Федерации даже без предварительной консультации с руководством соответствующего субъекта. Вместе с тем, несмотря на законодательно предусмотренное положение о том, что Генеральный прокурор освобождается от выполнения своих обязанностей Президентом (не Советом Федераций), в законе не оговариваются причины снятия его с должности. Законодательное урегулирование порядка привлечения Генерального прокурора к уголовной ответственности, создает эффективный механизм против принятия Генеральным прокурором незаконных решений.