В зависимости от уровня и выносимых на голосование вопросов референдум подразделяется на федеральный (референдум Российской Федерации), региональный (референдум субъекта РФ) и местный (референдум, проводимый на территории муниципального образования). На общероссийский референдум могут выноситься: проект нормативного акта; вопрос, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором Российской Федерации; иные вопросы государственного значения (в любом случае вопрос, выносимый на референдум, должен быть отнесен Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В то же время закон предусматривает вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум:
1) об изменении статуса субъектов РФ;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (равно как и лиц и органов, предусмотренных международным договором Российской Федерации);
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) о принятии и изменении федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
6) о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты;
7) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
8) об амнистии и помиловании.
Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны противоречить конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум РФ не может инициироваться, назначаться и проводиться:
а) в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации;
б) в период общероссийской избирательной кампании (в том числе недопустимо совмещение общенациональных выборов и федерального референдума; для проведения региональных и местных референдумов такого запрета нет);
в) в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы.
Назначает референдум Российской Федерации Президент РФ, в соответствии с рядом нормативно обусловленных обстоятельств. Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:
• гражданам Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме РФ;
• Конституционному Собранию в случае принятия им положительного решения о пересмотре Конституции РФ.
Изданию указа Президента РФ о назначении референдума должно предшествовать обязательное обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии инициативы проведения референдума Конституции РФ. Лишь в случае положительного заключения конституционного суда Президент РФ назначает референдум.
Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.
От референдума следует отличать такую форму народного волеизъявления, как всенародный опрос. Референдум всегда связан с голосованием, а всенародный опрос может осуществляться как в форме голосования, так и путем использования массовой печати, общественных информационных фондов и др. Считается, что всенародный опрос означает выявление мнения народа по тому или иному вопросу, а не принятие решения по нему. Если же он проводится в форме голосования и государственными органами по установленным правилам, то выступает как своего рода консультативный референдум. С этим связано и то, что результаты всенародного опроса обычно носят формально необязательный характер, хотя и обладают немалой морально обязывающей силой в демократическом государстве. Еще одной формой выявления мнения народа является всенародное обсуждение — участие граждан в правотворчестве путем направления замечаний, пожеланий и предложений по вынесенному на всенародное обсуждение законопроекту в соответствующий законодательный орган, который формально должен их учитывать при доработке законопроекта. На всенародное обсуждение чаще всего выносятся проекты конституций и других законов, затрагивающих насущные интересы широких масс населения страны.
2.4. Россия – федеративное государство
По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства, империи, конфедерации, содружества, сообщества.
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию федеративным государством. В ст.5 Конституции сформулированы основы конституционного строя в области государственного устройства.
Федеративное государство характеризуется сложной формой территориального устройства, при которой суверенная власть государства разделена между центром (федеральными органами власти) и другими частями государства (соединенное, союзное государство).
Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России: государственная целостность- означает единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое и правовое пространство; единство системы государственной власти –проявляется в верховенстве федеральной Конституции и законов, субъекты федерации признают конституционное разграничение компетенции между ними и Федерацией в целом. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны; равноправие и самоопределение народовв РоссийскойФедерации и равноправие субъектов РФ. Принцип самоопределения народов не дает права выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народовв Российской Федерации, следовательно, народы могут изменить статус субъекта РФ на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но в существующих границах РФ и, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, и т. д.). Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.
• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства является одним из основных признаков федеративного устройства. В пределах своей компетенции и Федерация, и субъекты Федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Федерации принимают уже свои законы и нормативные акты.
Согласно Конституции 1993 г. Российская Федерация состоит из 89 субъектов федерации, равноправных в отношениях с общефедеральными органами. Это республики, края, области, два города федерального значения, автономная область, автономные округа. Принципы распределения власти по территории, т. е. принципы федерального устройства, закрепляются в Конституции РФ. Такими принципами согласно ст. 5 Конституции РФ являются: «государственная целостность, единство системы государственной власти, "открытость" (т. е. возможность принятия нового субъекта), равноправие и самоопределение народов, возможность изменения статуса субъекта, равноправие субъектов федерации в отношениях с федеральными органами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации"[4]
Принцип федерализма дает правовую гарантию целостности, как территории Федерации, так и территорий ее субъектов, где обязательным условием федеративного государства является верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.
2.5.Республиканская форма правления
Закрепление в ст. 1 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя республиканской формы правления означает, что:
во-первых, государственная власть в России осуществляется только выборными органами (либо органами и должностными лицами, получающими властные полномочия от тех или иных выборных органов), глава государства получает власть от народа, избирателей, а не по наследству;
во-вторых, переход к другой – монархической – форме правления возможен только путем принятия новой конституции страны, посягательство на республиканскую форму правления является антиконституционным и преследуется по закону;
в-третьих, монархическая форма правления не может закрепляться (и даже упоминаться) ни в одном из субъектов РФ.