Важнейшее решение для правовой системы — правотворчество не только право, но и обязанность законодательного органа. Он не может произвольно лишать граждан возможности реализации своих прав, предусмотренных Конституцией РФ. Трудно переоценить это решение Конституционного суда РФ. До него в правовой системе, пожалуй, не было ни одного легального акта государственной власти, содержащего общеобязательное предписание в адрес законодателя о принятии закона в указанный этим органам срок (как это было в решении по закону о суде присяжных) для реализации конституционного права граждан России.
Пробел в законодательстве — несовершенство закона, отсутствие реального содержания, которое должно быть необходимым его компонентом. Некоторые видят в правовом регулировании пробелы, созданные намеренно: законодатель сознательно оставил вопрос, находящийся в поле его зрения, открытым с целью предоставить его решение течению времени или отдавал его на усмотрение практики. Необходима теоретическая разработка оснований оставления законодателем тех или иных вопросов без урегулирования. Пробелы в законе — это своеобразного рода дефекты в волеизъявлении народа, когда не осознаются объектами праворегулирования институты, подлежащие закреплению в законе. Очевидно, что пробелы возможны только в области, регулируемой правом в отношении фактов, находящихся в сфере правового воздействия. Любой пробел законодательства — пробел в содержании действующей системы права. Следует доказать, что имеющееся в законе содержание не охватывает собой тех общественных отношений, которые призвана регулировать эта система. Для установления пробела недостаточно обнаружить отсутствие или неполноту норм. Нужно доказать необходимость их существования в системе права.
Кроме того, нужно установить, что факты, призванные быть урегулированными, находятся в сфере правового воздействия. Из последнего постулата следует определить сферу и область, подлежащие правовому воздействию. Что же такое правовое воздействие? В широком смысле — все формы воздействия государства на поведение и деятельность людей, в узком — влияние на общественные отношения через нормы права. И в том, и в другом случае используются средства правового характера, основанные на нормах права, будь то индивидуальные правоприменительные акты, акты реализации правоспособности. Сфера нормативного правового воздействия по своему содержанию — это круг общественных отношений, событий, фактов и обстоятельств, нуждающихся в правовом опосредовании.
На каком временном отрезке одни факты и отношения остаются не охваченными действующим правом, а другие утрачивают свое юридическое значение, хотя продолжают оставаться закрепленными в формально не отмененных актах? Сферу правового регулирования определяют с точки зрения объективных потребностей развития общественной экономической формации. Существует объективная потребность в правовом регулировании, которая распространяется на фактические отношения, входит в предмет правового регулирования и охватывается его пределами. Правовому воздействию подвергаются лишь те общественные отношения, регулирование которых объективно возможно, экономически и политически необходимо.
Необходимость правового регулирования зависит от важности общественных отношений, от того, насколько целесообразно и объективно нужно в конкретных условиях направлять и регулировать эти отношения таким инструментом, как право. Так, в гражданском праве значение имеют все те жизненные факты и отношения, которые непосредственно закреплены действующим законодательством или, хотя и не предусмотрены законом, нуждаются в гражданско-правовом регулировании. Для этого нужны условия, а также все те факты и отношения, по поводу которых имеется право на процессуальный иск.
Напротив, для уголовного права, если в законе не оговорены признаки преступления, никто не вправе возбуждать дело, если в действиях лица отсутствуют признаки состава преступления, предусмотренного конкретной нормой уголовного закона. Установление сферы правового регулирования вне зависимости от государственной воли имеет практическое значение для исследователя и правотворческих органов в сфере применения права. Правоприменительные органы должны обладать специальной компетенцией, закрепленной в нормативных актах.
Границы правового регулирования и рамки нормативных актов перекрещиваются, но не совпадают. Всегда имеется часть общественных отношений, возникают жизненные ситуации и обстоятельства, которые не регламентируются правом, и тогда возникает пробел в законодательстве.
Пробелы являются одним из отрицательных явлений в законодательстве, хотя и возникают с объективной неизбежностью. Установление пробела всегда ставит компетентные органы государства перед необходимостью их устранения. Однако в каждой ситуации возникает ряд сложнейших вопросов, ответы на которые в современной правовой науке и правоприменительной практике еще не даны.
Основной является проблема допустимости (или недопустимости) восполнения пробела судом как правоприменительным органом. Очевидно, что главный путь устранения пробелов — их ликвидация самим законодателем. Однако этот путь не обеспечивает решение проблемы.
Общеизвестно, что правоприменитель является, как правило, тем связующим звеном, которое обеспечивает действие нормы в общественных отношениях. Отсутствие нормы — тоже своеобразные условия действия правоприменителя.
В условиях беспрецедентной множественности принятых законодательных актов и наличия в них законотворческих ошибок значительно возрастает роль проведения экспертизы законопроектов. Анализ российских источников, так или иначе затрагивающих экспертную законопроектную деятельность, свидетельствует о том, что в настоящее время степень ее регламентирования характеризуется как незначительная. Более того, в отношении некоторых ее элементов обнаруживается полное отсутствие такового, что не соответствует задачам демократизации института законодательства и нуждается в изменении. Проблемы должного правового регулирования экспертизы обусловлены отсутствием фундаментальных теоретических исследований и налаженной практики, с одной стороны, и недостаточным вниманием законодателя к ней — с другой. В связи с этим необходимо выявить и дать оценку тем нормативным правовым актам, которые в большей мере отражают сущность экспертной законопроектной деятельности или являются значимыми для процесса ее институционализации. К числу таковых относится Конституция РФ, которая обладает верховенством и высшей юридической силой. Несмотря на то, что буквальное упоминание об экспертной законопроектной деятельности в ней отсутствует, ее отдельные предписания подтверждают возможность, а в случае более расширительного толкования — и необходимость, проведения таковой. Так, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только лишь при наличии заключения Правительства РФ. Учитывая, что в результате экспертизы законопроекта принимается итоговое решение (в ряде случаев именуемое как «заключение»), а полный исчерпывающий круг экспертов законопроектной деятельности законодательно не определен, не исключается, что Правительство РФ, правомочное давать заключения на указанные категории законопроектов, может выступать в роли эксперта или наделяться соответствующими функциями. Косвенное упоминание об экспертизе законопроектов в источнике, обладающем высшей юридической силой в Российской Федерации, указывает не только на необходимость подвергать наиболее значимые законопроекты внешней оценке, проверять их соответствие на предварительной стадии (до его внесения в Государственную Думу), но и подчеркивает весомость экспертизы как таковой.
Так, неоднозначна классификация видов экспертной законопроектной деятельности, «размыт» механизм инициирования экспертной деятельности, статус экспертов, не содержатся дефиниции независимой, юридико-технической, научной и некоторых иных экспертиз, отсутствуют критерии разграничения одних экспертиз от других, не определены структура и юридическая сила итоговых решений. Все это указывает на необходимость научного вмешательства, с одной стороны, и законодательного — с другой.
Анализ нормативных правовых актов об экспертной законопроектной деятельности свидетельствует о фрагментарном, неединообразном, порой противоречивом, абстрактном и несистематизированном регламентировании исследуемого феномена. Развитие института экспертизы законопроектов, посредством которого достигается чистота языка закона, сохраняется истинный дух права, обеспечивается качество оформления проектов законодательных актов, неразрывно связано с его корреспондирующим отражением в источниках права. Считаем объективно необходимым принятие Федерального закона «Об экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации», отвечающего целям и задачам института экспертизы законопроектов и формирования гармоничного правового пространства.
Общеизвестно, что от состояния базовой демократии, или низовой, как ее еще называют, зависит уровень демократической зрелости конкретной страны. Это тот фундамент, на который опирается вся конструкция демократического государства, та основа, которая формируется самостоятельно, а не по желанию или указке сверху. Хотя несомненно, что создание благоприятных условий может способствовать более успешному становлению и развитию базовой демократии в отдельной стране. Вместе с тем при отсутствии стремления к такому развитию со стороны самой низовой демократии либо вообще при ее отсутствии как заметного явления общественной жизни вряд ли возможно ожидать, что государственная или иная опека способны пробудить базовые элементы демократии. Таким образом, следует исходить из того, что успех развития демократии в стране зависит, прежде всего, от самих граждан, от их желания быть свободными и равноправными, строить на демократических основах свою жизнь. И конечно, это зависит и от того, имеются ли хотя бы какие-то основные условия для проявления общественных устремлений и свобод в той или иной стране, например те же выборы, свобода слова, собрания и т.д. Лишь в этом случае демократия вообще и гражданское общество в частности будут реальными, о не мнимыми, имеющими лишь внешние атрибуты явлениями.