Оборотоспособность объектов гражданских прав для целей ипотеки.
Проблема возникает в связи с оборотоспособностью объектов гражданских прав (ст. 129 ГК). В соответствии с п. 2 ст. 129 объекты могут быть как изъяты из оборота, так и ограничены в обороте. Изъятие объектов гражданских прав из оборота либо ограничение их в обороте - явление в частном праве достаточно традиционное, направленное на защиту публичных интересов. Как отмечал известный российский цивилист К.П. Победоносцев, "великое множество вещей по русским законам изъято из частного произвола, не подлежит вовсе частному праву, не может быть предметом частного имущества" (Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб., 1883. С. 20). В дореволюционном российском праве насчитывалось 5 классов изъятых из оборота объектов:
· дороги;
· межи;
· водные пути сообщения и др.
Также существовали и ограничения в обороте. Вопрос об изъятии объектов из гражданского оборота носит публичный и нередко политический характер, но находит свое выражение в том числе и в частноправовых нормах.
Норма ст. 129 ГК носит отсылочный характер и определяет, что изъятые из оборота объекты "должны быть прямо указаны в законе", а виды ограниченно оборотоспособных объектов "определяются в порядке, установленном законом". Таким образом, ГК допускает различные ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав как потенциальную возможность, реализовать которую можно в самых различных законах. Из общего правила есть исключение: вопросы оборотоспособности земли и других природных ресурсов регулируются законами о земле (п. 3 ст. 129 ГК). Закон об ипотеке (п. 4 ст. 1) устанавливает, что "залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества может возникать лишь постольку, поскольку их оборот допускается федеральными законами".
Следовательно, здесь содержится отсылка к еще целому ряду специальных законов, касающихся, очевидно, правового статуса отдельных объектов недвижимости. Указанная норма Закона об ипотеке стала результатом компромисса между различными политическими силами. Она оставляет пространство для политических маневров, но с юридической точки зрения вряд ли удачна. Какова действительная роль Закона об ипотеке, если правовой статус объектов будет определяться иными законами (фактически получающими приоритет)? Тем более норму п. 4 ст. 1 Закона об ипотеке можно истолковать по принципу "запрещено все, что прямо не разрешено". Может получиться, что ипотека того или иного объекта будет допускаться только тогда, когда его оборот прямо разрешен каким-то иным федеральным законом, хотя в ГК определено, что "залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества (ипотека) регулируется Законом об ипотеке" (п. 2 ст. 334).
Обращает на себя внимание п. 2 ст. 6 Закона об ипотеке: "Не допускается ипотека имущества, изъятого из оборота, имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание, а также имущества, в отношении которого в установленном федеральным законом порядке предусмотрена обязательная приватизация либо приватизация которого запрещена". Здесь усматривается уже иной подход, нежели тот, который отражен в п. 4 ст. 1: здесь "разрешено все, что прямо не запрещено", т.е. сформулирован достаточно ясный перечень ограничений. Речь идет уже не о "допуске оборота объектов", а о случаях прямого изъятия их из гражданского оборота и иных ограничениях. Из п. 2 ст. 6 следует, что Закон об ипотеке все-таки берет на себя задачу регулирования ипотечной оборотоспособности объектов, пусть и в довольно общем виде, и с п. 4 ст. 1 Закона это соотносится весьма противоречиво.
Проблема оборотоспособности земли. Вопрос включения земель сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот носит ярко выраженный политический характер. И новый Земельный кодекс, и Закон об ипотеке решили этот вопрос отрицательно, что в немалой степени послужило причиной президентского вето на оба Закона. Земельный кодекс РФ запретил ипотеку земель сельскохозяйственного назначения прямо и безоговорочно. Конституционность такого запрета вызывает споры, однако с точки зрения гражданского права оборотоспособность земли, в принципе, должна определяться именно земельным законодательством (п. 3 ст. 129 ГК). Здесь сфера действия отраслевых законов разграничена достаточно четко, и противоречий теоретически возникать не должно.
Все было бы действительно не так сложно, если бы новый Земельный кодекс Российской Федерации вступил в силу до принятия Закона об ипотеке: в этом случае можно было бы смело согласовывать с ним ипотечные нормы. Но все получилось наоборот, и потому Закон об ипотеке оставил земельный вопрос нерешенным. Так, в ст. 63 Закона об ипотеке обозначены виды земельных участков, ипотеке не подлежащих. Во многом благодаря включению этой статьи (а ст. 63 неоднократно ставилась на голосование "персонально") был достигнут компромисс между различными политическими силами в Госдуме. С формально-юридической точки зрения, однако, такое решение не соответствует п. 3 ст. 129 ГК. Если понимать под словами "в той мере, в какой оборот (земли) допускается законами о земле" отсутствие прямых специальных запретов на те или иные действия, то напрашивается вывод, что такого рода запреты могут устанавливаться лишь земельным законодательством. Кстати, именно такое толкование п. 3 ст. 129 ГК вытекает из п. 1 ст. 260 ГК (пока не вступившей в силу).
Ранее, при подготовке Закона об ипотеке ко второму чтению, согласительной комиссией предлагался более "мягкий" вариант, когда Закон об ипотеке все-таки допускал со множеством исключений ипотеку земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения "для обеспечения обязательств, связанных непосредственно с сельскохозяйственным производством". Действие Закона об ипотеке при этом не распространялось на сельскохозяйственные угодья, отношения по поводу которых целиком и полностью регулировались бы земельным законодательством. Ипотека земельных участков (в том числе из земель сельскохозяйственного назначения), находящихся в государственной или муниципальной собственности, разрешалась, за исключением запретов, установленных земельным законодательством (еще ряд ограничений был обусловлен природоохранными и градостроительными правилами). Подход разработчиков предполагал, таким образом, включение в гражданский оборот ограниченного круга земель (в том числе сельскохозяйственных), а законы о земле могли устанавливать специальные изъятия этих участков из оборота. Этот вариант, предложенный согласительной комиссией, депутатами был отвергнут, хотя если бы эти положения Закона об ипотеке были приняты, они носили бы в соотношении с нормами Земельного кодекса декларативный характер и скорее всего не имели бы перспектив практической реализации.
Статью 63 Закона об ипотеке сейчас пытаются толковать таким образом, что она отнюдь не запрещает на веки вечные ипотеку ряда категорий земель, а предусматривает решение этой проблемы специальным законом. Земельный вопрос просто выведен за рамки Закона об ипотеке, и теперь начнется уже новая история нового Закона.
Международное сотрудничество
В 1999 - 2002 годах будет продолжено международное сотрудничество, направленное на решение задач в области реформирования земельных отношений. В связи с дефицитом бюджета и политикой жесткой финансовой стабилизации для реализации Программы предполагается использовать кредиты и гранты иностранных государств и международных организаций. Целесообразно принятие мер по привлечению кредитных ресурсов Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития и других.
С помощью ряда международных проектов продолжатся работы по сбору и обработке земельно - кадастровых данных.
Инвестиционный проект по созданию автоматизированной системы регистрации земельных ресурсов Международного банка реконструкции и развития (проект ЛАРИС), финансируемый за счет средств займа, предоставленного в соответствии с соглашением между Международным банком реконструкции и развития и Правительством Российской Федерации от 1 декабря 1994 г., получит дальнейшее развитие. Средства займа направляются главным образом на закупку оборудования, технологий, а также на подготовку кадров.
Важным проектом по созданию земельно - кадастровых информационных систем в субъектах Российской Федерации является российско - германский инвестиционный проект по созданию учебного центра на базе Государственного университета по землеустройству по вопросам регистрации земли и другой недвижимости Немецкого страхового общества "ГЕРМЕС" (проект ГЕРМЕС), в рамках которого будут продолжены работы по адаптации программных средств и технологий работ по созданию и ведению земельного кадастра.
В рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Швейцарской Конфедерации об оказании финансовой помощи в форме гранта, подписанного 1 марта 1995 года, будут продолжены работы по техническому переоснащению Государственного проектно - изыскательского института земельно - кадастровых съемок ("Росземкадастрсъемка") в части обеспечения работ по аэрофотосъемке, цифровой картографии, созданию геоинформационных систем и кадастровых работ.