Весьма значительна роль банковского законодательства и для развития всего народного хозяйства. Банки принимают активное участие в перераспределении ресурсов в народном хозяйстве, концентрируют огромные денежные капиталы, предоставляют значительные денежные средства для текущих операций и долгосрочных инвестиций, могут ускорять или замедлять темпы экономического развития. Банки при всей их осторожности, однако, способны содействовать перепроизводству товаров, формированию кризисной ситуации. Банки тоже терпят крах, возможность их банкротства доказывается как прошлым историческим опытом, так и современной практикой. Банкротами становятся и малые, и крупные банки. Если учесть, что кредитные учреждения работают преимущественно не на своих, а на чужих деньгах, в том числе сбережениях частных лиц, то станет ясно, что это может вызвать нежелательные социальные последствия. Из новейшей российской истории всем известны требования граждан о возврате тех денежных средств, которые они поместили на счета в банках.
Государство никогда не хотело банкротства банков, поскольку банкротство вызывает сокращение объёма финансовой помощи, замедление экономического оборота, негативно сказывается на экономическом ритме. В интересах обеспечения хозяйственной стабильности государство всегда стремилось к регламентации деятельности банков, старалось подчинить их работу интересам развития экономики в целом, инициировало создание объединений банков, новых кредитных учреждений, способных финансировать государственные программы развития отраслей и регионов. Государство всегда было заинтересовано в концентрации капиталов, оживления промышленности, торговли, предпринимательства, в которых банкам отводилась первостепенная роль. Законы, относившиеся к банковскому сектору, содержали юридические нормы, которые, с одной стороны, содействовали банковской активности, с другой стороны, сдерживали банки там, где это мешало государству в общем экономическом регулировании.
Государство при этом всегда было вынуждено балансировать между тем, как сделать банки и послушными и самостоятельными, и активными, и ликвидными, обеспечивать регламентацию банковской деятельности, но не затруднять нормальную конкуренцию между кредитными институтами. Можно сказать, что государство по многим причинам всегда стремилось «дружить» с банками, но не прочь было и «одёрнуть» те из них, которые стремились быть чрезмерно с его точки зрения независимыми и самостоятельными. К сожалению, банковские законы допускали и то и другое.
Банки стараются быть законопослушными. Не в их интересах нарушать закон, ибо это может обернуться не только значительными финансовымиштрафами, дополнительным налогообложением, но и аннулированием лицензии на банковскую деятельность.
Эволюция банковского законодательства в России
В начале ХХ в. Российское банковское законодательство отражало общие тенденции, складывающиеся в мировом банковском хозяйстве. Существовали законы, регулирующие деятельность, как государственного банка, так и отдельных банковских институтов. В целом банковское законодательство более всего свидетельствовало о представлениях, заложенных в романо-германском праве, было достаточно сбалансированным, обеспечивало интересы, как кредитора, так и заёмщика. В полной мере это, к примеру, касалось законодательства об ипотеке и ипотечных банках.
Российские банковские законы, отражая общие закономерности, имели свои особенности, отличающие их от европейского законодательства. В частности, Закон о Государственном банке предоставлял ему не только возможность быть эмиссионным центром, но и осуществлять кредитование народного хозяйства.
Октябрьская революция 1917 г., последующее обобществление собственности в России привели к отрицанию многообразия типов банков как по функциональному назначению 9характеру деятельности) так и по виду собственности. Постепенно из банковской практики и банковского законодательства исчезли коммерческие, ипотечные, муниципальные 9городские) банки, кредитная кооперация, мелкие кредитные учреждения, а также были упразднены законодательные нормы, определяющие их деятельность.
Впрочем, постепенно прекратило своё существование и само банковское законодательство, уступая место постановлениям правительства, принимаемым вслед за решениями партийных съездов, общему хозяйственному праву.
К началу 30-х гг. банковское законодательство, регулирующее деятельность кредитных учреждений, было крайне ограниченным. Накануне перестройки Верховный Совет СССР принял Закон о кредитной системе. Особенность Закона состояла в том, что он не претендовал на подробное описание норм банковской деятельности. Можно сказать, что в нём содержались лишь общие принципы деятельности банков в условиях централизованной системы управления. Данный Закон оставлял подавляющую часть положений о кредитовании, расчётах, других операциях банков специальным инструкциям Госбанка СССР, Стройбанка СССР, Сбербанка СССР и Внешторгбанка СССР. Выполнение этих инструкций являлось обязательным как для банков, так и для клиентов, не имеющих возможности обратиться за банковским продуктом в кредитное учреждение другого типа. Все банки были государственными, подчинялись единым правилам, приобретавшим силу ведомственного «закона» и действовавшим на всей территории страны. Наряду с данным Законом был принят Закон о предприятии (объединении). В этом Законе банкам был отведён небольшой отдел (параграф), описывающий основные направления банковской деятельности.
Особенности первых банковских законов 1990 года
На смену монополии ведомственных инструкций пришли законы, утверждённые высшей законодательной властью – Верховным Советом. Их особенности состояли в следующем.
1. Банковские законы при всей очевидной необходимости были приняты не в начале объявленной банковской реформы. Сказалась традиция: прежде всего перестройка (с ограниченной информацией о том, как её нужно осуществлять), а затем более или менее продуманная регламентация (порядок) деятельности. Перестройка банковской системы в СССР началась в 1987 г. Согласно постановлению Совета Министров СССР, на базе учреждений Госбанка СССР были образованы три новых банка: Агропромбанк, Промстройбанк и Жилсоцбанк, получившие право совершать разнообразные операции, включая краткосрочное и долгосрочное кредитование. Образование специализированных государственных банков без достаточно продуманной схемы их реорганизации, без описания юридических законов их деятельности в какой-то степени ограничивало монополизм Госбанка СССР, однако не привело к изменению содержания и методов банковской работы. Неудивительно поэтому, что маленькие министерства в лице крупных спецбанков были упразднены и на их смену пришли коммерческие и кооперативные банки.
Первые кредитные учреждения нового типа стали создаваться в 1989 г. Однако и этот процесс не сопровождался формированием необходимой законодательной базы. Новые банковские законы и ведомственные банковские инструкции не были созданы, а старые регулирующие акты не успевали за практикой. Разумеется, в условиях, когда предприятия действовали по принципу «всё можно, что не запрещено», возникало поле для собственной интерпретации деятельности, разработки собственных правил ведения банковских операций.
2. В 1990 г. были приняты банковские законы, регулирующие деятельность как эмиссионного, так и коммерческих банков. Характерно, что в это время образовалось «двоевластие законов». Дело в том, что в 1990 г. ещё существовал СССР, поэтому наряду с Законом о Госбанке СССР на территории России действовал и Закон «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (от 2 декабря 1990 г.). Деятельность коммерческих банков стала регулироваться Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
3. первые банковские законы закрепляли многообразие форм собственности на банки, утверждали принципы рыночного хозяйства в банковском секторе, в том числе принцип, согласно которому государство не отвечает за деятельность банков, а банки – за деятельность государства.
Впервые в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» были определены особый его статус как эмиссионного центра, новые функции и задачи. Центральный банк Российской Федерации должен был приобрести черты независимого эмиссионного института, использующего рыночные инструменты регулирования денежного оборота и управления банковской системой. В законе были закреплены нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков, порядок лицензирования и надзора за работой кредитных институтов.
В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» была сделана первая попытка на новой основе определить понятия «банк» и «банковская система», уточнить, какие операции могли выполнять кредитные учреждения. Закон определял взаимоотношения банка с его клиентами на основе анализа их кредитоспособности, ликвидности кредитных институтов, обеспеченности ссуд.
Первые банковские законы, бесспорно, имели положительное значение, ибо устанавливали юридические нормы, законодательно закреплявшие новые правила в банковском секторе.
4. Децентрализация управления экономикой, переход к рыночным отношениям не означали, однако, введение полной, ничем не ограниченной свободы деятельности банков. Новое законодательство предусматривало сохранение контроля за многообразными сторонами работы банков. На Центральный банк Российской Федерации, как мы уже говорили, была возложена обязанность, осуществлять надзор за деятельностью кредитных институтов.
5. при всех своих положительных свойствах названные законы страдали явными недостатками. В них ещё было много «белых пятен». Зачастую эти законы не были прямыми актами прямого действия, а как бы отсылали субъекта к инструкциям Центрального банка Российской Федерации. Так , в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» был приведён недостаточно чёткий перечень банковских операций, не были разъяснены различия между банками и другими кредитными учреждениями, выполняющими отдельные банковские операции.