неполный возврат (или невозврат) бюджетных кредитов и ссуд в бюджетную систему. На первый взгляд, кажется, что бюджетный кредит имеет публичный характер. Предоставление кредита иногда происходит не с целью получения прибыли (проценты), а для поддержки какой-то отрасли с позиции политической или иной целесообразности. Но, во-первых, в таком случае предоставление денежных средств нужно применять в других категориях (дотации, субвенций и.т.), во-вторых, даже если предоставляется кредит, то вопрос, связанный с целесообразностью, необходимо учитывать при определении срока возврата кредита;
разобщенность и неупорядоченность действий контрольных органов;
отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему (включая государственные внебюджетные фоццы), так и за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Трудно не согласиться с утверждениями авторов, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля.
В литературе имеются следующие подходы к решению этой проблемы. Ученые видят систему органов финансового контроля как «единую, иерархически, сверху донизу выстроенную систему, вертикаль»15. Крайняя точка зрения в этом контексте - предложение «объединить все контролирующие и даже надзорные органы в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре»16. Авторы, предлагающие усиление позиций Счетной палаты, которая осуществляет финансовый контроль за бюджетами и внебюджетными фондами, рекомендуют закрепить это с дополнительными полномочиями17.
Другие исследователи выступают против иерархической системы органов финансового контроля. Недостатки такой системы состоят, прежде всего, в том, что она в силу своей не- мобильности не отвечает требованиям динамичных процессов, рыночным условиям. Они выступают за создание системы финансового контроля в стране, имеющей «наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса»18.
Создание общегосударственного финансового контроля (ОГФК) возможно на основе системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта и достижений современной практики в области организации финансового контроля. Другими словами, всю совокупность методов построения действенной системы ОГФК следует классифицировать и исследовать с позиций преемственности, альтернативности и системности.
Государственный финансовый контроль образует основы финансового контроля. В литературе традиционно государственный финансовый контроль классифицируют как общегосударственный, вневедомственный и ведомственный финансовый контроль, осуществляемый государственной властью и управлением19. К общегосударственным органам финансового контроля относят Федеральное собрание РФ, Правительство РФ. Другие авторы общегосударственный финансовый контроль подразделяют на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль20. К вневедомственным относят Министерство финансов РФ, Банк России и т.д., в ведомственные включают контрольно-ревизионные структурные подразделения органов власти, осуществляющие в них внутренний контроль. В зависимости от масштаба деятельности они могут быть выделены департаментом, управлением, отделами, группами, которые подчиняются руководителям соответствующих органов власти.
К сожалению, данный подход недостаточно раскрывает сущность организационноправовых проблем государственного финансового контроля. Существенным моментом в организационно-правовом плане эффективности финансового контроля являются взаимоотношения между контролирующим органом и контролируемым, с точки зрении влияния второго на ход и результат финансового контроля.
Но надо заметить, что президентский контроль или контроль Счетной палаты имеет свои особенности по сравнению с финансовым контролем исполнительной власти хотя бы из-за того, что финансовой контроль, осуществляемый контрольными органами исполнительной власти, является внутренним, поскольку исполнительная власть реализует формирование, распределение и расходование денежных средств государства.
На наш взгляд, необходимо исследовать, во-первых, комплекс органов государственного финансового контроля как систему государственных органов власти, обеспечивающую контроль. Во-вторых, в этой системе выделить:
а)исполнительные органы финансового контроля, которые реализуют процесс формирования, распределения и использования государственных денежных средств; б) федеральные органы финансового контроля, которые не входят в структуру органов исполнительной власти и обладают широкой независимостью от исполнительных органов власти.
Виды финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами и другими федеральными органами финансового контроля, отличаются по характеру. Например, отток денежного капитала из страны со стороны исполнительной власти может быть воспринят как необходимость усиления контроля, стремление создать более жесткие условия и т.д., что, как правило, приводит в результате к необоснованному расширению государственного аппарата. А эта же информация для Счетной палаты может быть результатом недостаточного использования своего потенциала исполнительными органами, неэффективной работы исполнительных органов, недостатков в работе Банка России и т.д.
Таким образом, финансовый контроль Министерства финансов РФ представляется как самооценка и является обратной связью, показывающей, прежде всего, качество работы самого министерства, и используется для совершенствования его деятельности. А финансовый контроль Счетной палаты должен решать другие задачи, связанные с оценкой законодательного органа деятельности исполнительной власти. Данный финансовый контроль должен быть направлен на тот уровень, на котором исполнительная власть по своей сути не может оказаться.
Предлагается анализ финансового контроля с позиции применения принципа разделения властей для того, чтобы добиться формирования более совершенного функционирования механизма государственного контроля. Формирование общегосударственного финансового контроля в условиях установленного Конституцией РФ принципа разделения властей исключает возможность создания иерархический системы финансового контроля, так как органы финансового контроля относятся к разным ветвям власти и построение их по иерархической связи и подчинение друг другу противоречило бы принципу разделения властей. Вместе с тем общегосударственный финансовой контроль на базе системы органов финансового контроля представляется как целостная структура, способная реализовывать единую государственную политику в сфере финансового контроля.
Думается, наиболее оптимальным решением этой проблемы является создание системы общегосударственного финансового контроля на основе линейной, функциональной2 и косвенной связи. Косвенное взаимодействие, как правило, создается, если, с одной стороны, возникает необходимость в сохранении определенной независимости между органами государственной власти, а, с другой стороны, нужно, чтобы в тесном взаимодействии они участвовали в решении определенных вопросов. Например, создание общегосударственного финансового контроля будет неполноценным в случае, если не будет сформировано взаимодействие между исполнительными органами финансового контроля и Счетной палатой РФ.
Необходимость создания сложной, целостной, неиерархической системы государственного финансового контроля продиктована тем, что, во-первых, за счет устранения дублирования можно добиться снижения затрат на проведение контроля. Во-вторых, обеспечить бесперебойную передачу необходимой более достоверной информации, особенно между независимыми друг от друга органами власти. В-третьих, создать благоприятные условия для осуществления единой государственной политики в области финансового контроля.
Финансовый контроль, проводимый государством или по заказу государства (например, Национальный банковский совет, согласно ст. 93 Федерального закона «О Центральном Банке Российский Федерации», до завершения отчетного года принимает решение об аудите Банка России и определяет аудиторскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации), прежде всего, направлен на повышение эффективности финансовой политики, реализуемой государством. В условиях рыночных отношений понятие государственного финансового контроля приобретает принципиально новый характер.
Необходимо усиление финансового контроля по отношению к аудиторским фирмам со стороны соответствующих органов власти. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности аудиторских фирм приведет к существенному улучшению качества финансового контроля в целом. Стимулирование конкуренции между аудиторскими фирмами - явление позитивное, поскольку может способствовать повышению квалификации аудиторов, но вместе с тем спровоцировать аудиторские фирмы на нечестную борьбу за потребителей их услуг. То обстоятельство, что ежегодно обязательной аудиторской проверке подлежат более доходные организации, может привести к ситуации, когда подконтрольные объекты будут диктовать свой условия аудиторам, пытаться повлиять на результат проверки, ослабить объективность итогового документа (заключения) проверки. Поэтому санкции по отношению к аудиторским фирмам и аудиторам за нарушения в процессе осуществления их деятельности должны быть несопоставимо выше, чем аудиторы могут получать за предоставление необъективных данных или другие финансовые нарушения. В общенациональной системе финансового контроля особое внимание должно быть уделено вопросу обеспечения законности и дисциплины деятельности аудиторских фирм.