А.М. Асадов, кандидат юридических наук, доцент, проректорУИЭУиП УрГЮА
В современных условиях трудно организовать эффективно функционирующую систему финансового контроля без учета богатого многовекового исторического опыта. Анализ истории организации финансового контроля поможет не повторить ошибки прошлых лет в процессе формирования и организации контрольного дела в области финансов; колоссальный опыт, прошедший испытание на практике и оправдавший свою полезность, должен активно использоваться для формирования системы финансового контроля в нынешних условиях. История государственного контроля в России начинает формироваться как элемент системы государственного управления в первой половине девятнадцатого века. В 1836 г. в Российской империи была официально принята система генеральной отчетности1.
Значительная часть ученых разделяет мнение о преемственности в формировании системы финансового контроля в современной России. «Рассмотрение общегосударственного финансового контроля с позиций преемственности означает исследование эволюции институтов и организаций ОГФК через призму исторического опыта организации системы финансового контроля в Российской империи и Советском Союзе»2. Однако фундаментальные изменения, которые произошли за последнее десять лег в общественном строе, не могут не оказать существенного влияния на организацию государственного финансового контроля.
Трудно не согласиться с мнениями ученых о том, что если осуществлять построение системы финансового контроля в современной России по опыту организации финансового контроля в СССР, то мы получим жесткую, иерархически выстроенную вертикаль управления. Нужно заметить, что вследствие разделения властей, установленного действующей
Конституцией РФ, представляется сложным объединение органов финансового контроля разных ветвей власти в единую иерархически выстроенную вертикаль управления. Поэтому построение системы, подобной существовавшей в советский период, в современных условиях, во-первых, противоречило бы действующей Конституции РФ, во-вторых, было бы ошибочным, поскольку рыночные отношения открывают новые возможности формирования более эффективно функционирующей системы государственного финансового контроля. Система государственного финансового контроля в современных условиях представляется выстроенной на основе сложной, неиерархической системы органов финансового контроля с линейными, функциональными и косвенными связями.
Фундаментальные преобразования в нашей стране, произошедшие за последние десятилетия, выдвинули на первый план проблему создания соответствующей правовой базы. Одним из существенных моментов в этом процессе было возникновение частного сектора (в том числе в финансовой системе страны). В результате стало необходимым осмысление места и значения государства в финансовой системе в целом и в одной из важнейших его областей, финансового контроля, в частности. Исследование финансового контроля, его переосмысление, исходя из реалий действительности, позволит более глубоко понять его цели и задачи, что, в свою очередь, приведет к формированию эффективно действующей системы контроля в сфере финансов. В этом смысле понятие финансового контроля имеет важное значение в формировании отношений между государством и частным сектором.
Финансовый контроль должен стать эффективным инструментом государства для обеспечения законности и стабильности в финансовой системе в условиях рыночных отношений. Научное осмысление понятия контроля в области финансов необходимо для раскрытия его сущности в современных условиях.
Понятие контроля является темой, достаточно исследованной многими авторами. Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров . Другие ученые определяют контроль как «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»4.
Если представить идеальный вариант, когда все решения и законы безупречно выполняются, никаких отклонений от заданных параметров нет - теряется ли в этом случае смысл осуществления контроля? Думается, что возможности контроля гораздо шире, чем информация о том, как выполняется решение, или всего лишь устранение отклонения от заданных параметров. Ведь подконтрольный объект может иметь еще объективные (естественные) параметры, которые образуются исходя из условий той реальности, в которой он находится. Например, при очень высоком уровне инфляции и дефицита в бюджете такие явления, как задолженность по заработным платам в бюджетной сфере, или проблемы финансирования, предусмотренные в бюджете, часто встречаются, и это иногда приводит к секвестрованию бюджета.
На наш взгляд, контроль надо рассматривать не только как сведения о том, каково реальное положение дел, но и как очень ценную информацию о том, насколько обоснованы «заданные параметры», насколько принято качественное решение, учитывающее реальную ситуацию, в которой находится подконтрольный объект. Контроль - очень важный источник информации для осмысления реальности, что имеет определяющее значение для совершенствования работы государственных институтов. Например, большое количество нарушений со стороны налогоплательщиков (низкая собираемость налогов) не всегда указывает на неудовлетворительную работу налоговых органов. Возможно, установлен необоснованно высокий уровень налогов - это и порождает проблемы, связанные с нарушением налогового законодательства.
Контроль способствует выявлению причин и условий, которые порождают нарушения. Многие ученые-юристы выделяют следующие виды контроля: президентский, контроль органов законодательной власти (или парламентский контроль), контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти.
Финансовой контроль - это разновидность контроля, связанного с финансовой деятельностью государства, предприятия, организации и т.д. Необходимость осуществления финансового контроля вызвана: а) обеспечением законности и дисциплины в финансовой деятельности подконтрольных объектов;
б)выявлением и устранением нарушений, возникающих в процессе деятельности подконтрольных объектов, связанных с финансовыми ресурсами; в) установлением причин и условий, при которых возникают нарушения в области финансов.
Финансовый контроль - разновидность обратной связи в процессе финансовой деятельности государства с целью выявления недостатков и совершенствования использования финансовых ресурсов. В финансовом контроле существенным моментом является обеспечение законности и дисциплины в процессе образования, распределения и расходования денежных ресурсов.
Обеспечение законности в целом установлено п. 2 ст. 15 Конституции РФ, где указано, что «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В связи с этим ученые- юристы справедливо отмечают, что «соблюдение Конституции и законов и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности»5.
Обеспечение законности в области финансов является необходимым условием для устойчивого функционирования государства. Дело в том, что без соответствующего финансирования органы государства не могут выполнять возложенные на них функции.
В основном все органы государства финансируются из государственного бюджета, это предусмотрено в бюджете соответствующего уровня, который ежегодно принимается в виде закона о бюджете. Однако финансирование возможно и за счет собственных средств, например, как в случае с Банком России, что предусмотрено законом «О Центральном банке России». Итак, обеспечение финансовыми ресурсами деятельности государства устанавливается, как правило, законом. Государственные органы в области финансов, выполняя свои функции, принимают определенные решения в виде подзаконных актов. Правоприменительная деятельность позволяет им конкретизировать предписание закона. Но все нормативные акты, принимаемые органами государства в области финансов, должны быть в рамках закона.
Важнейшая задача органов государства и должностных лиц в сфере финансов заключается в обеспечении государственной политики в этой области. Это обеспечение доходов, расходов государства в установленном порядке, финансирование социально-экономической сферы, науки, обороны, безопасности и многое другое, что также предусмотрено законом. Все решения, принятые коллегиально или единолично должностными лицами в области финансов, не должны противоречить российскому законодательству.
Трудно не согласиться с мнением, что «большое зло в строительстве правового государства - бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти»6. Это особенно актуально для работы финансовой сферы, где происходит формирование, распределение и использование финансовых ресурсов государства.
На наш взгляд, существенным вкладом в решение проблемы нарушения законов может стать анализ соотношения цены нарушения законодательства должностными лицами с ценой потерь в случае выявления нарушения для него.
Исследование степени риска за нарушение может проводиться в следующих направлениях:
проблемы ответственности за финансовые нарушения (органами, должностными лицами и т.д.). Здесь же надо анализировать такие понятия, как ведомственный интерес, личный интерес должностного лица и т.д.;
анализ компетенции подконтрольных органов и должностных лиц через призму возможности влияния их на поведение органов финансового контроля на фоне системы органов государства в целом.